美国对拉美霸权政策的演变——《帝国霸权与拉丁美洲》选摘之二

徐世澄　

　　拉丁美洲在美国的全球战略中占有重要地位。曾任美国参议院外交委员会委员、约翰•霍普金斯大学巴西研究中心副主任的玛格丽特•戴利•海斯在《拉丁美洲和美国国家利益：美国外交政策的基础》一书中写道，“从经济上说，拉丁美洲对美国是重要的，由于该地区力量迅速发展，它对美国将越来越重要”；“拉丁美洲在政治上对美国极为重要……在衡量美国在世界上的力量和影响时，保持美国在西半球的优势是重要的”。她还认为，“美国的国家利益是要在西半球存在稳定的、友好的和繁荣的国家，使商品和劳务能在地区内外自由流动，并不许任何敌对外国在拉丁美洲施加影响”。

　　美国一直把拉丁美洲视为自己传统的势力范围和它称霸世界的战略后方。拉丁美洲是美国南面的屏障，中美洲和加勒比地区，特别是巴拿马运河，是美国西海岸与欧洲之间的主要通道，对美国具有十分重要的战略意义。1982年2月24日，里根总统在美洲国家组织常设理事会上提出“加勒比盆地倡议”时声称：“加勒比地区对美国来说，是极端重要的战略和商业干线。美国近一半的贸易，三分之二的进口石油，一半以上的进口战略矿物是经过巴拿马运河或墨西哥湾运进来的。”

　　拉丁美洲是美国重要的原料供应地、出口市场和投资场所。美国是拉美第一大贸易伙伴。1996年，美国占拉美出口总额的48.7%，占拉美进口总额的41.4%。美国是拉美最大的投资国。1997年，美国在拉丁美洲的直接投资达237.84亿美元，占当年拉美所吸收外国直接投资651.99亿美元的36.5%。对美国来说，在拉丁美洲，美国有重要的经济利益需要保护。

第一节 从拉美各国独立至第二次世界大战

　　一、门罗宣言

　　 19世纪20年代，西班牙、葡萄牙在美洲的殖民地的人民经过长期不懈的斗争，取得了独立战争的伟大胜利，先后建立了18个独立的拉丁美洲国家。

　　拉美国家独立后不久，纷纷同美国建立外交关系：1822年6月19日大哥伦比亚同美国建交；随后，墨西哥（1822）、拉普拉塔省（即阿根廷，1823）、乌拉圭（1852）、海地（1862）、多米尼加（1866）等先后同美国建交。

　　刚刚获得独立的拉美国家仍然面临着西班牙殖民势力和欧洲神圣同盟国家侵略的威胁，存在着被颠覆的危险。美国于1776年7月4日独立，独立时间也不长，拉美国家迫切希望同美国一起，共同抵御欧洲列强的干涉。

　　1823年，英国为防止神圣同盟以帮助西班牙为名干涉拉美各国事务，邀请美国共同发表声明反对这一干涉，并保证自己不占有拉美领土。在国务卿约翰•昆西•亚当斯坚持下，美国总统决定单独发表宣言。同年12月2日，门罗在致国会咨文中提出，“今后欧洲任何列强不得把美洲大陆上业已独立自由的国家当作将来殖民的对象”，“我们应当声明：我们认为列强方面把它们的政治制度扩展到西半球任何地区的企图，对于我们的和平和安全都是有危害的。我们没有干涉过任何欧洲列强的现存殖民地和保护国，将来也不会干涉。但是，对于那些已经宣布独立并保持着独立的、同时它们的独立经过我们仔细考虑，并根据公正的原则加以承认的国家，任何欧洲列强为了压迫它们或以任何方式控制它们的命运而进行的任何干涉，我们只能认为是对合众国不友好的态度的表现”；“同盟各国把它们的政治制度扩张到美洲的任何地区而不危害我们的和平与幸福是不可能的”；“让我们坐视欧洲列强对它们进行任何方式的干涉而不加过问，也同样是不可能的”。

　　门罗总统的这一咨文被称作“门罗宣言”，亦称门罗主义。门罗宣言宣称“美洲是美洲人的美洲”，其实质是“美洲是美国人的美洲”，即排斥欧洲势力，为美国在美洲扩张制造根据，是美国把西半球划成美国势力范围的一个正式声明。从客观上说，门罗宣言的发表对于当时刚刚独立或即将独立的拉丁美洲国家和地区具有一定的积极作用。正如美国共产党前主席福斯特所说，门罗主义“对拉丁美洲各国也是有利的，因为它们处在虎视眈眈的列强中间，门罗主义多少给它们一种保护。”

　　门罗宣言发表后的头20年，美国因羽毛未丰、国力有限，还没有能力对外进行大举扩张。然而，即使在这段所谓“静止时期”，美国并未停止它的领土扩张。美国在向墨西哥购买得克萨斯的企图落空后，于1836年策划得克萨斯“独立”，并于1845年将得克萨斯合并到美国。

　　紧接着，1846—1848年美国又挑起美墨战争，墨西哥战败后，被迫同美国签订瓜达卢佩—伊达尔戈条约。条约规定，墨西哥承认美国吞并得克萨斯，确立布拉沃河（即格兰德河）为墨西哥与得克萨斯的边界；把包括今美国加利福尼亚、新墨西哥、亚利桑那等州的全部，以及怀俄明、科罗拉多、犹他、内华达等州的一部分割让给美国。19世纪四五十年代美国通过战争、掠夺、“购买”等手段，使墨西哥丧失了230万平方公里领土，占全国总面积 55%以上。

　　二、“天定命运”

　　19世纪40年代，从门罗宣言渐渐衍生出种种扩张主义理论。1845年，美国纽约《联邦杂志和民主评论》主编约翰•奥萨利文提出“天定命运”的理论，鼓吹“上帝赋予我们在整个大陆发展的权利是天定命运。”波尔克总统也声称，美国人要控制北美洲和南美洲，是“上帝订好的计划”，美国是“由上帝指定来实现它的”。波尔克说：“本大陆的人民单独有权决定他们自己的命运。如果他们中的某一部分组成一个独立国家而建议要和我们的联邦合并时，这将是由他们和我们来决定而毋庸任何外国插手的一个问题。”

　　奥萨利文和波尔克所说的美洲人民的“命运”，不过是最终合并于美国；所谓“毋庸任何外国插手”，只不过是不准欧洲干预美国在美洲任意合并它国的权利。

　　三、“大棒政策”

　　19世纪末，美国已从自由资本主义进入帝国主义阶段。美西战争的结束，美国霸占了波多黎各、关岛等原西属殖民地，并通过“普拉特修正案”，成为古巴的保护国。

　　1900年，当时任副总统的西奥多•罗斯福在一次演说中引用非洲一句谚语“言语柔和，手持大棒”来说明他的对外政策、特别是对拉美政策的主张。1901－1909年西•罗斯福任总统期间，积极推行这一扩张主义政策。1903年美国策动巴拿马独立，侵占运河区；1906年，又直接出兵进驻古巴镇压人民起义。“大棒政策”也泛指美国以后的武力威胁和战争讹诈政策。

　　四、“金元外文”

　　1912年12月3日，为加强美国在拉美的经济势力和政治影响，美国总统威廉•霍华德•塔夫脱在国情咨文中提出“现政府的外交一直是以金元代替枪弹为其特征的”。实际上，美国的金元并没有代替枪弹，而是金元与枪弹并用。据统计，1898－1932年间美国干涉加勒比地区10个国家（包括古巴、西印度群岛、中美洲和墨西哥）达34次之多。

　　五、“睦邻政策”

　　 20世纪30年代资本主义世界经济危机严重恶化了美国与拉丁美洲之间的经济关系。拉美民族民主运动的兴起和各国反美情绪的滋长，迫使美国不得不调整它对拉美的政策。

　　1933年3月4日，美国民主党人富兰克林•罗斯福在总统就职演说中正式提出“睦邻政策”，他说：“在对外政策方面，我认为我国应该奉行睦邻政策——决心尊重自己，从而也尊重邻国的权利；珍视自己的义务，也珍视与所有邻国和全世界各国协议所规定的神圣义务”。同年12月28日，富•罗斯福宣布：“从现在起，美国的坚定政策就是反对武装干涉”，他说，如果需要干涉的话，那将是整个大陆协调一致的行动，而不是美国的行动。

　　罗斯福的“睦邻政策”推行期间，美国并没有停止对拉美国家内政的直接干涉。如美国派遣30艘战舰到古巴海面进行威胁，反对古巴的格劳•圣马丁政府（1933年），帮助尼加拉瓜国民警卫队镇压起义和杀害起义军领袖桑地诺（1934年），支持镇压巴西民族解放联盟的起义（1935年），策动反对墨西哥卡德纳斯政府的武装叛乱（1938年）等。正如美国学者托马斯•帕特森所说，（“睦邻政策”）“改变了的不是美国称霸拉丁美洲的目标，而是确保这种霸权的方法”，“睦邻政策意味着新的策略，而不是新的目的。”美共前主席福斯特深刻地指出：“睦邻政策只是把旧的帝国主义改头换面一下，以便更有效地对付拉丁美洲各国人民日益增长的民族主义和民族精神，并且更有效地击败增强了的帝国主义竞争。这是实行帝国主义侵略的更有效的方法。”

第二节 从第二次世界大战至20世纪末

　　一、从二战至50年代末

　　二战期间，美国与拉美国家作为“战争伙伴”配合密切，相互关系得到加强。战争开始头两年多时间里，拉美多数国家同美国一样采取中立立场。1941年12月太平洋战争爆发后，随着美国的参战，拉美多数国家也纷纷向轴心国宣战并同轴心国断交。墨西哥和巴西还直接派兵参加反法西斯战争。拉美国家向美国提供了大批战略物资。战争期间，美拉关系在政治、经济、军事等各方面都得到加强。

　　从战后至50年代末，拉美多数国家的政府奉行亲美外交政策，在联合国投票表决时都同美国投同样的票；在美洲国家组织中，多数拉美国家追随美国。1954年在委内瑞拉首都加拉加斯举行的第10次美洲国家会议上强行通过了一项旨在为武装干涉危地马拉内政、推翻危地马拉民主政府制造借口的反共决议。

　　在这一时期，美国在政治、经济、军事和文化等各方面对拉美进行全面扩张。美国对拉美的方针是，竭力巩固和加强它在拉美的霸权地位，维护和扩充它在战时所获得的种种特权，打着“反共”的旗号，企图遏制拉美各国民族民主运动和民族经济的发展，排斥战后卷土重来的英国等西欧国家和日本势力。

　　在经济上，美国进一步加强对拉美各国经济命脉的控制。1945年3月，在墨西哥城召开的美洲国家关于战争与和平特别会议通过了以主张“自由贸易”、“自由投资”和“自由企业” 的《克莱顿计划》为基础的《美洲经济宪章》。《宪章》规定，美洲国家应采取有效措施以减少妨碍发展国际贸易的各种障碍，必须消灭各种形式的“经济民族主义”。这些规定有利于美国商品的倾销和美国资本的输出。

　　在政治上和军事上，美国通过《美洲国家间互助条约》（1947年）即《里约热内卢条约》（又译《泛美联防公约》），并在泛美联盟基础上于 1948年成立美洲国家组织，同拉美国家组成了一个符合美国称霸全球目标的政治军事集团。美洲国家组织在相当长时期内成为美国用来控制、干涉拉美的工具。自1952年至1958年，先后有13个拉美国家同美国签订了双边军事互助协定。

　　战后初期，阿根廷、墨西哥、危地马拉等少数拉美国家在外交上表现出一定的独立性。危地马拉阿雷瓦洛和阿本斯两届民主政府时期（1944－1954）进行了一系列民主改革，并同苏联建交。美国以防止“国际共产主义”为借口，1954年策动危地马拉流亡国外的亲美分子武装颠覆危地马拉民主政府。美国为了保持和加强它对拉美的控制和掠夺，经常策动政变，扶植亲美独裁政权上台。到1954年年底，拉美20个国家中，有17个国家处在独裁统治之下。

　　与此同时，50年代，拉美各国反美反独裁斗争日益高涨。1952年玻利维亚发生革命，推翻巴利维安独裁政府；1956年秘鲁发生反对独裁暴君奥德利亚的军事政变；1957年哥伦比亚独裁者罗哈斯•皮尼利亚在人民运动压力下被迫辞职；1958年初，委内瑞拉希门尼斯独裁政权被人民武装起义推翻。同年4月至5月，美国副总统尼克松在出访拉美八国时，遭到拉美国家人民群众的强烈反对；1959年1月1日古巴革命的胜利把拉美人民反美反独裁的斗争推向高潮，迫使美国政府不得不调整它对拉美的政策。

　　二、60年代初至80年代末

　　（一）美国对古巴的干涉和侵略

　　古巴革命的胜利及古巴革命胜利后美古之间干涉和反干涉、颠覆和反颠覆的斗争对美拉关系产生重大影响。

　　古巴革命胜利后不久，艾森豪威尔政府怂恿多米尼加共和国和危地马拉独裁政府干涉古巴。接着美国又要求古巴对土改中被没收的美国企业的土地予以高价赔偿。1960年5月，美国宣布停止对古巴的一切经济援助；7月，美国取消古巴对美国的蔗糖出口份额；10月，对古巴实行完全禁运。1961年1月，艾森豪威尔总统签署了美国同古巴断交的法令。同年4月，刚就任总统不久的肯尼迪执行其前任批准的通过雇佣军武装入侵古巴的计划，遭到可耻失败。

　　（二）肯尼迪的“争取进步联盟”

　　为遏制古巴革命对拉美的影响，1961年3月13日，肯尼迪总统正式提出“争取进步联盟”的国际合作纲领，其两大目标是在拉美实行代议制民主和促进拉美社会经济发展。美国承诺在10年内向拉美提供22亿美元的援助，但拉美国家必须保证在10年内从自己的资金中调拨800亿美元，进行配套，用于经济发展和社会进步的计划。

　　“争取进步联盟” 的提出和推行，暂时缓和了美国和拉美各国之间的矛盾，使美国得以拉拢一些拉美国家反对古巴，并于1962年1月把古巴排除出美洲国家组织。在1962年10月古巴导弹危机中，美国和苏联在拉美进行了第一次直接较量，美国挡回了苏联在西半球对美国霸主地位提出的一次严重挑战，但美国在对古巴采取直接军事干涉方面不能不有更多的顾忌。

　　“争取进步联盟”并未取得预期的成效。“这一纲领失败了，因为传统的寡头集团绝无意自愿让出或出售其土地，向自己征课更多的税款，或与更广泛的居民分享权力。‘争取进步联盟’创建10年之后，军事独裁政权比近期任何时候都多，而民主制的迹象则比近期任何时候都少。”1963年11月22日，肯尼迪遇刺身亡，使“争取进步联盟”计划的执行受挫。

　　（三）“约翰逊主义”

　　约翰逊继任总统之后，奉行“约翰逊主义”，积极向拉美国家提供军事援助，镇压巴拿马人民的反美爱国正义斗争（1964年1月）；操纵美洲国家组织通过对古巴进行“集体制裁”的决议（1964年7月）；出兵镇压多米尼加反对美国武装干涉的斗争（1965年）。

　　（四）尼克松的“低姿态”政策

　　60年代末、70年代初，世界格局发生重大变化。美国由于侵越战争失败，内外矛盾重重，被迫进行战略调整。1969年1月尼克松就任总统后，开始进行战略收缩，推行多极均势外交。对拉丁美洲，尼克松政府采取“低姿态”的新政策，强调同拉美国家建立一种“少指手画脚，多倾听意见” 的“更加成熟的伙伴关系”。

　　对60年代末兴起的拉美国有化运动，美国根据不同情况采取了削减配额、限制进口、停止贷款、贸易禁运、经济制裁和施加政治、军事压力等报复性措施，如对秘鲁贝拉斯科政府的国有化措施，美国采取了减少贷款，削减购买秘鲁食糖的份额，停止向秘鲁出售武器装备等措施；对智利阿连德政府铜矿国有化等民族主义措施，美国采取了停止援助和贷款、逼债、禁运，甚至通过中央情报局支持智利右翼军人于1973年9月发动政变推翻阿连德政府。

　　（五）卡特的“新方针”和“人权外交”

　　1977年1月卡特就任总统后，采纳了以美国前驻美洲国家组织代表利诺维茨为首的美拉关系两党委员会两份报告所提出的建议，“抛弃建立在统治和家长作风的基础上的过时政策”，对拉美采取“新的方针”，“同拉美国家进行合作”。卡特政府调整了美国对拉美的政策，放弃了尼克松的“低姿态”，对拉美给予比他的前任较多的关注。

　　1977年9月7日，卡特同巴拿马政府首脑托里霍斯正式签署新的《巴拿马运河条约》和《关于巴拿马运河永久中立和运河营运条约》。运河新条约规定，在新条约于1999年12月31日期满后，巴拿马将完全控制运河和运河区。

　　同年5月，卡特总统还签署了拖延多年未签署的拉美禁核条约第一号附加议定书。1978年卡特在出访委内瑞拉时，提出了以资本援助、建立合理贸易制度、保证初级产品价格稳定和提高发展中国家技术能力为主的五点计划，以缓和同拉美国家的矛盾。

　　卡特总统于1977年4月下令停止对古巴的侦察飞行；9月1日，美古两国分别在对方的首都互设了照管利益办事处。但是，两国关系的缓和持续时间不长，卡特执政后期，美古关系又趋恶化。

　　在尼加拉瓜人民反对索摩查独裁统治的斗争取得节节胜利时，卡特政府停止了对索摩查政权的军援；卡特政府曾企图用“换马”的办法，让索摩查下台，由索摩查家族另一名成员上台，执行“没有索摩查的索摩查主义”，但遭到失败。尼加拉瓜革命于1979年7月19日胜利后，卡特政府被迫承认尼加拉瓜新政权。

　　卡特政府打出“人权”旗帜，在加强同拉美代议制民主政府关系的同时，对拉美一些国家的军政府施加压力，如停止向智利和阿根廷军政府提供军援和停售武器，限制向阿根廷和巴西军政府转让核技术等，企图迫使它们改善本国的人权状况，致使美国同这些国家的关系一度恶化。

　　（六）里根的“低烈度战争”

　　1981年1月至1989年1月，美国共和党的极端保守派代表里根连任两届美国总统。里根政府外交政策的主旨是“重振国威”，加强美国的经济和军事力量，遏制苏联的扩张以夺取世界霸权，里根政府从维护美国全球利益出发，力图扭转美国在西半球霸权衰落的局面，把遏制苏联在美国后院挖墙脚的活动作为其对外政策的中心环节之一。里根采纳了极右智囊机构圣菲委员会报告的建议，对苏联在拉美的扩张采取较卡特更为强硬的政策。

　　里根政府强调，维护中美洲和加勒比地区的安全是其拉美政策中最紧迫的目标，并赋予这一地区以全球战略意义。里根政府对这一地区政策的核心是不惜代价维护该地区安全，防止出现第二个古巴或尼加拉瓜。为此，里根政府在军事上步步进逼，对中美洲和加勒比地区采取军事和政治并用的“低烈度战争”战略。1983年，美国同洪都拉斯搞大规模军事演习；大力支持萨尔瓦多政府镇压游击队；公开支持反政府武装反对尼加拉瓜桑地诺民族解放阵线政府；1983年10月，美国直接派兵入侵东加勒比海岛国、被视为“古巴卫星国”的格林纳达，这标志着里根政府重新走上武装干涉的老路。在经济上软硬兼施，1981年2月，里根政府提出了勾勒比地区倡议计划，其主要内容是：在12年内对加勒比国家向美国的出口商品逐步实行免税；鼓励向这一地区进行投资；增加经济援助。但美国将古巴、尼加拉瓜、格林纳达（在美国入侵前）三国排除在该倡议的计划之外。在政治上施加压力，成立“中美洲民主共同体”（1982年），恢复中美洲防务委员会。在外交上进行周旋，成立以基辛格为首的中美洲问题两党委员会，派遣特使出访有关国家等。1987年8月，在孔塔多拉集团、利马集团的积极斡旋下，中美洲五国排除美国的干涉和干扰，终于达成了中美洲和平协议。

　　里根政府把打开墨西哥的石油市场、争取墨西哥对美国中美洲政策的支持、劝说墨西哥加入“北美共同市场”作为其对墨外交的主要目标，采取了一系列行动来改善和加强同墨西哥的关系。墨西哥波蒂略政府（1978－1982）和德拉马德里政府（1982－1988）也将与美国保持良好关系作为其外交政策的基础，但是，墨美两国在移民、贸易、能源和中美洲政策等问题上有不少分歧和矛盾。有关建立“北美共同市场”的建议，墨西哥一直予以拒绝，直到1988年12月1日新总统萨利纳斯执政后，墨西哥政府的这一立场才开始改变。

　　里根政府执政初期，注意修复同巴西、阿根廷、智利等军政府的关系，以确保南大西洋海上通道安全。然而，由于美国在1982年马岛战争中偏袒英国，使拉美国家与美国关系一度恶化。为弥合美拉关系产生的裂痕，里根总统于同年11月底至12月初访问了巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加和洪都拉斯等国。80年代后期，南美洲大多数军人政府迫于形势，先后让位给民选文人政府，里根政府表示支持并促进南美的民主化进程。

　　对拉美国家为解决80年代债务危机所提出的建议和要求，里根政府在1984年前坚持债务国的债务问题须通过与国际货币基金组织的债务谈判“逐个”解决。1985年9月，美国财政部长贝克提出了解决债务问题的新战略即“贝克计划”，美国开始改变僵硬态度，承认美国在解决债务问题上也负有责任，部分采纳了拉美国家提出的“以发展促外债”的合理要求。

　　里根执政期间，对古巴采取强硬政策。卡斯特罗指责里根政府是美国最“残暴和凶恶的政府”，“执行公开好战的政策”。1984年12月，古美两国签署了关于移民问题的协议，然而，由于1985年5月美国开设专门对古巴进行颠覆性宣传的“马蒂电台”，古巴宣布中止执行移民协议。

　　三、20世纪80年代末至 20世纪末

　　（一）布什的“美洲倡议”

　　布什执政的四年（1989年初至1993年初）正是世界格局发生重大转折的时期。东欧剧变、苏联解体，冷战结束，世界朝多极化发展。布什政府对美国对外政策作了重大调整，以确保美国在世界经济、军事和政治上的主导地位，力图建立以美国为主导的“世界新秩序”。与此同时，布什政府对拉美的政策也逐步作了重大调整。

　　布什执政初期，尽管多次强调要在西半球“寻求一种新的成熟伙伴精神”，要同拉美国家建立“新伙伴关系”，以改变里根执政期间美国的干涉主义形象。但是，当时美国对拉美政策的重点仍是“国家安全’。1989年12月20日，布什政府以扫毒、恢复巴拿马“民主秩序”为借口，悍然入侵巴拿马，以武力推翻了桀骜不驯的诺列加政权，这是美国强权政治和霸权主义的又一大暴露。拉美各国纷纷谴责美国对巴拿马的入侵，指责美国“重操久为拉美国家痛恨与唾弃的大棒政策”。同年12月22日。美洲国多组织通过决议，谴责美国入侵巴拿马。

　　布什政府调整了对尼加拉瓜的政策，把支持的重点从反政府武装转到尼国内反对派，并且改变了里根的“低烈度战争”战略，侧重于用“民主化”和“和平演变”手段，迫使桑解阵政府不断做出让步。在1990年2月大选中，亲美的尼反对派全国联盟获胜，其候选人查莫罗夫人于同年4月25日就任总统，当天，布什政府宣布取消80年代美国对尼加拉瓜的制裁。

　　布什政府对中美洲的政策已从里根执政时期的以军事手段为主转到以政治和外交途径为主的轨道上来。布什政府对萨尔瓦多政府施加压力，促使其同游击队进行和谈。由于国际社会和萨尔瓦多冲突双方的共同努力，1992年1月，萨尔瓦多政府与“法拉本多•马蒂”民族解放阵线（游击队）终于签署和平协议，从而基本结束了长达12年的内战。

　　布什政府对古巴继续施加高压。布什利用东欧剧变的有利时机，运用一切手段，企图在短期内搞垮卡斯特罗政府。1990年3月，美国政府在迈阿密开播“马蒂电视台”，对古巴加强颠覆性宣传攻势。1992年9月，美国国会通过了加强对古巴全面禁运的“托里切利法”，古巴对此表示强烈抗议。

　　布什政府重视改善美墨关系。1992年8月12日，墨西哥同美国、加拿大达成关于建立北美自由贸易区的协定，同年12月17日，三国领导人分别在各自首都签署了《北美自由贸易协定》。

　　布什政府任内，1989年3月10日，美国财政部长布雷迪宣布了一项旨在减轻发展中国家债务国财政负担的新方案，即“布雷迪计划”，这一计划首次把减免债务纳入美国的政策之中。根据这一方案，墨西哥、哥斯达黎加、委内瑞拉和阿根廷等拉美债务国先后与债权银行达成了减债协议。

　　布什政府在拉美积极开展扫毒外交。1990年2月15日，布什总统和哥伦比亚、玻利维亚、秘鲁总统在哥伦比亚卡塔赫纳举行首次美洲缉毒首脑会议。1992年2月下旬，布什总统又同秘鲁、哥伦比亚、玻利维亚、厄瓜多尔、墨西哥、委内瑞拉总统在美国圣安东尼奥举行第二次美洲缉毒首脑会议。美拉双方都逐步认识到在扫毒问题上相互协调行动、加强合作的重要性，尽管双方在这一问题上仍存在着不少矛盾和分歧。

　　布什政府对拉美出台的最重要的政策是1990年6月27日他在白宫向拉美国家外交使团提出的“美洲事业倡议”（简称“美洲倡议”）。布什表示要同拉美国家建立一种“新的伙伴关系”。“美洲倡议”提出要扩大贸易，建立一个包括整个美洲在内的自由贸易区；要求拉美国家改善投资环境，以便美国及其他国家增加对拉美的投资；主张减轻拉美国家的债务负担，建议美洲开发银行、国际货币基金组织和世界银行一起支持商业银行为减免拉美国家债务而努力，并为此提供资金。

　　“美洲倡议” 的提出，是为了保住和加强美国在全球竞争中的地位，以对付欧洲统一大市场和“亚太经济圈”的挑战。美国需要拉拢拉美国家组成一个以美国为主导的强大的美洲经济集团。“美洲倡议”标志着美国对拉美政策的重大调整，说明美国拉美政策的重点已从安全问题转到经济问题。倡议得到了多数拉美国家的欢迎。为落实这一倡议，布什于1990年11月和12月两次出访拉美六国（墨西哥、巴西、乌拉圭、阿根廷、智利和委内瑞拉），与此同时，阿根廷、智利、委内瑞拉等拉美国家领导人也先后访美；有八个拉美国家先后同美国签订了建立自由贸易区的框架协议。

　　（二）克林顿推进“美洲自由贸易区”和西半球“民主共同体”

　　民主党人克林顿于1993年1月入主白宫，1997年1月又连选连任。克林顿提出加强美国的经济安全、保持强大的防务力量、在全世界促进“民主”和“人权”是美国对外政策的三个支柱。克林顿政府对拉美的政策，已由战后美国历届政府执行的以美援为主、维持美国为盟主的泛美政治军事同盟以对付苏联对西半球威胁的政策，转为执行关于建立一个以贸易为轴心、美国占主导地位的泛美经济政治联盟或美洲经济集团的政策，以对付欧盟和东亚经济圈的挑战。克林顿政府对拉美政策的重点已从安全转向经济，主要手段由援助转向贸易。克林顿政府对拉美政策的目标主要有两个，一是建立以美国为主导的美洲自由贸易区，二是建立西半球“民主共同体”。

　　克林顿就任总统后，力促美国国会批准了北美自由贸易协定，使协定于1994年1月1日正式生效。为实现建立美洲自由贸易区的目标，在克林顿倡议下，1994年12月，美洲国家（不包括古巴）在美国迈阿密举行了第一次美洲国家首脑会议，会议宣布要在2005年建立一个拥有8.5亿人口、13万亿美元国内生产总值的世界最大的自由贸易区——美洲自由贸易区。1998年4月，第二次美洲国家首脑会议在智利首都圣地亚哥举行，会议宣布正式启动有关建立美洲自由贸易区的谈判。但是，在推进美洲自由贸易区过程中，克林顿政府在国内外也阻力重重。克林顿谋求的“快速决定权”遭到国会否决；一些拉美国家如巴西等在如何建立以及建立什么样的自由贸易区问题上同美国有分歧。

　　克林顿政府将建立西半球“民主共同体”作为冷战后美国拉美安全政策的基石。苏联解体后，俄罗斯无力在拉美同美国抗衡，中美洲已走向和平。美国调整了美国拉美安全战略，将以“反对共产主义扩张”为重点转为以打击贩毒和国际恐怖主义活动为重点。1995年7月，美洲国家首次召开了一次地区安全会议；同年11月，美洲国家组织又首次召开了旨在建立泛美信任和安全措施的会议。美国和拉美国家逐步达成共识：维护代议制民主是巩固地区安全的基础。

　　促进海地恢复民主，是克林顿建立“西半球民主共同体”的重点之一。1994年9月，克林顿政府为了恢复海地民选政府，不惜派遣20艘军舰和上万名军队对拒不遵守协议交权的海地政变当局施加强大压力，同时又通过前总统卡特去海地游说，终于在最后一刻使海地政变当局放弃了权力。美国部队和多国部队在取得联合国安理会授权并经海地当局同意后，“和平地”进入海地，避免了一次大规模的流血冲突，拉美一些国家对此感到满意和“松了一口气”，但也有不少拉美国家对美国“非入侵式的占领”持保留态度，有的国家认为这种做法实际上仍然是美国对拉美的干涉。

　　克林顿在第二任总统期间，调整了军售政策，取消对拉美国家出口高技术武器的禁令，放松对拉美国家的军售管制，扩大对拉美军火市场占领。1997年4月，克林顿批准美国军火商向智利出售喷气式战斗机。同年8月1日，克林顿正式宣布取消已执行了20年的对拉美出售尖端武器的禁令。美国这么做的目的，一是为了同西欧及俄罗斯争夺拉美军火市场，以保持其在拉美地区武器销售的优势；二是为了在拉美国家间制造不和，以便从中获利。

　　克林顿在其第一任期忙于应付欧洲、亚洲和其他地区的事务，没有出访任何一个拉美国家，在一定程度上冷落了拉美。但在第二任期内，截止到2000年初，他已五次出访拉美国家，足迹遍及墨西哥、尼加拉瓜、萨尔瓦多、洪都拉斯、危地马拉、巴巴多斯、委内瑞拉、巴西、阿根廷、智利等国。可以说，克林顿是半个多世纪以来访问拉美次数最多、国家最多的美国总统。

　　冷战结束后，大多数拉美国家奉行现实主义外交政策，主动接近和改善与美国的关系。墨西哥萨利纳斯和塞迪略两届政府低调处理同美国的分歧，积极支持美国对拉美的经济政策和有关倡议；阿根廷梅内姆政府主动与美国结成战略同盟，1997年10月克林顿访问阿根廷时，正式宣布给予阿根廷“非北约军事盟友”的地位；90年代后期，哥伦比亚与美国关系明显改善，而在此之前的1996年、美国曾以哥伦比亚前届总统桑佩尔“扫毒不力”为由，吊销桑佩尔进入美国的签证，并在 1996、1997年连续两年拒发哥伦比亚“反毒行为良好证书”；美国作为四个保证国之一，在促使秘鲁和厄瓜多尔于1998年10月签订边界和平协议方面起了积极作用。

　　克林顿政府在1994年底墨西哥爆发金融危机之后，迅速决定给予墨西哥提供200亿美元的货款保证金，并促进国际货币基金组织等国际金融机构向墨西哥提供巨额贷款，为墨西哥迅速摆脱金融危机起了促进作用。克林顿总统于1997年5月和1999年2月两次访墨，同塞迪略总统达成了扫毒、保障移民权益、促进贸易等九项合作协议和谅解备忘录；1998年底和1999年初，巴西发生金融动荡，美国力促国际货币基金组织和世界银行及其他西方国家给巴西提供巨额信贷，以渡过难关；1998年10月底，当中美洲国家遭受米奇飓风袭击、损失严重时，美国向中美洲受灾国家提供了3亿多美元的援助；1999年9月底，克林顿总统宣布免除包括尼加拉瓜、洪都拉斯、玻利维亚等拉美国家在内的最不发达国家的债务。

　　根据1977年巴拿马与美国签署的《巴拿马运河条约》，1999年12月14日，巴拿马运河回归交接仪式在巴拿马城附近的米拉弗洛雷斯船闸举行，巴拿马从美国手中收回运河管辖权。12月30日，美国降下悬挂在巴拿马运河管理大楼前的美国星条旗；12月31日，巴拿马国旗在此升起，从此结束了美军控制运河长达85年的历史。

　　克林顿政府对古巴继续采取“以压促变”政策，旨在促使古巴和平演变。1994年，克林顿利用古巴人民生活的暂时困难，蓄意煽动移民潮，人为地挑起美古争端；1996年，克林顿政府还以古巴击落两架入侵古巴领空的美国海盗飞机为由，批准了“赫尔姆斯一伯顿法”，变本加厉地强化对古巴的封锁；1999年6月和2000年1月，古巴中央工会等八个主要群众团体对美国先后提出两次法律起诉，第一次状告美国40年来对古巴进行的各种敌对活动给古巴造成了3478人死亡、2099人伤残以及巨大的财产损失，要求美国赔偿共1811亿美元；第二次要求美国赔偿因封锁禁运给古巴造成的经济损失1210亿美元。古巴指责美国企图破坏1999年11月在哈瓦那召开的伊比利亚美洲国家首脑会议；谴责美国明目张胆地支持古巴国内的持不同政见者组织和个人从事各种反政府活动。自1999年11月下旬起，围绕着古巴六岁男孩埃连返回古巴问题，古美之间掀起了一场外交风波。2000年2月11日，美国国务院宣布古巴驻美国利益办事处副领事因佩拉托里为“不受欢迎的人”，并于2月26日晚将他驱逐出境，使美古两国关系再度紧张。

　　另一方面，古美关系时而也出现过某些松动。如 1994年，美、古就阻止非法移民问题达成协议；1995年10月、1998年3月和1999年1月，克林顿政府曾几度放松对美古两国民间交往的限制和放松对古巴的部分制裁。1999年，美古两国棒球队实现了互访，开始了“棒球外交”；美国商会会长、参议院民主党领袖、伊利诺伊州州长、美国农业代表团先后访问古巴。近年来，美国国内政界、商界和学术界要求取消或放宽对古巴封锁和禁运的呼声越来越强烈。

　　总起来看，冷战结束后，美国与拉美多数国家的关系有明显改善，美拉之间在政治上逐步由主从关系向伙伴关系过渡，在经态上逐步由不平等往来转向对等合作，从对抗多于合作，逐渐变为合作多于对抗。然而，拉美国家与美国之间在人权、民主、扫毒、环保、移民、贸易以及对古巴态度等一系列问题上仍存在一些难以在短期内弥合的裂痕和矛盾。2000年新年伊始，秘鲁、乌拉圭、萨尔瓦多、委内瑞拉、墨西哥等国对美国国务院发表的《1999年国别人权报告》中对本国的无理指责进行严厉批驳，委内瑞拉总统和外长还对美国政府高级官员对委内政说三道四表示抗议。这说明美拉之间并没有真正建立以互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互助、和平共处原则作基础的新型国际关系，美国的霸权主义和强权政治仍时有表现，美拉之间干涉与反干涉、控制与反控制的斗争将会继续下去。

　　（《环球视野》摘自《帝国霸权与拉丁美洲》世界知识出版社）

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