本文主要内容已发表于《紫荆》杂志2025年2月号

相关背景：中央经济工作方针的指导

党中央、国务院于2024下半年以来召开一系列重要会议。2014年12月的中央政治局会议和中央经济工作会议，明确地提出面对“外部压力加大，内部困难增多的复杂严峻形势”，要“加强超常规逆周期调节”，“实施更加积极有为的宏观政策”。在市场经济间接调控体系中作为主力的财政政策和货币政策的协调配合上，要求“实施更加积极的财政政策”和“实施适度宽松的货币政策”。这样，在已延续多年表述的积极财政政策概念之前，增加了“更加”二字，对于已连续十三年之久表述的稳健货币政策概念上，去掉了“稳健”的定位而代之以“适度宽松”的定位，从而使我国财政、货币两大宏观政策清楚地进入了带有“非常之时行非常之策”色彩的“双松”搭配框架。

据此，中央经济工作会议在部署2025年度经济工作中，明确设定了2025年财政政策总体方向和具体措施，要求以扩大内需、推动创新、稳住楼市股市、防范与化解风险、稳定预期、激发活力为要领，为不断提高人民生活水平、保持社会和谐稳定，高质量完成“十四五”规划目标任务和实现“十五五”良好开局，2025年更加积极的财政政策，首先要在扩张取向的代表性指标——赤字率上加码提高，配之以不体现为赤字的特别国债、超长期特别国债和地方专项债的增加发行；进而财政支出上要加大强度、优化结构、提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线，“确保财政政策持续用力、更加给力”。这样的政策思路，旨在推动经济社会爬坡过坎、以可持续的中高速高质量发展，为以短期努力衔接中长期“新的两步走”现代化战略目标的实现，提供有力支撑。

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策作为国家宏观调控的重要工具，发挥好其“更加积极”的功能作用，是服务于我国统筹结合逆周期扩大内需和跨周期供给侧改革全局需要的。2025年更加积极的财政政策，正是要承前启后引领新常态，稳中求进、以进促稳地推进中国式现代化进程。

更加积极的财政政策的主要内容

1.提高财政赤字率

2025年，我国财政赤字率将从2024年的3.0%有明显提高，估计会升至3.5-4.0%的水平。这一调整将增加约1-1.3万亿元的财政支出能力。提高赤字率，不仅为政府提供了更多的可用财政资源，同时还在中央近年来十分注重的“预期管理”方面，鲜明表达政府为经济升温发力的坚定态度，释放了政府宏观政策加码稳增长的清晰信号，有助于增强市场信心。

2.安排更大规模的政府公债筹资，除了弥补赤字外，还通过“以债化债”，支持金融稳健和实体经济企业更好发展

2025年，在以常规的国债和地方债弥补赤字之外，还将发行较大规模的不计入赤字的特别国债和地方专项债。预计新增地方政府专项债券规模将从2024年的3.9万亿元扩大到6万亿元以上，其中有2.8万亿元用于化解风险度高、负面影响作用明显的地方政府隐性债——这是对已经全国人大审议通过的特定方案的贯彻执行，起到为地方纾困而同时解脱原被地方隐性债务拖累的银行与企业的正面效应。另外，还将有中央财政以特别国债筹集资金后扩充国内主要银行一级核心资本的措施，这将显著提高大型银行金融业务运行的稳健度，从而更好地支持实体经济广大企业的创业创新发展。此外，还将继续发行超长期特别国债，用于支持国家重点领域安全能力条件建设和重大发展战略实施中的一系列公共基础设施项目建设、为这些政府为主导实施的有效投资提供较充足的长期资金，这样既可在当下立竿见影地扩大内需，增加就业和提高民众消费能力，提升经济景气，又将在中长期优化结构，增强经济社会发展后劲，其拉动经济增长和民间投资跟进的“综合绩效”，是从短期贯穿至中长期乃至超长期的。

3.优化财政支出结构改善民生

财政支出将更加注重惠民生、促消费、助和谐、增后劲。具体而言，将适当提高退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金和城乡居民医保财政补助标准。同时，加大对教育、医疗、社会保障等领域的投入，推进公共服务均等化。

4.支持现代化产业体系建设，促进“数实融合”创新发展产业升级

财政政策将以可用资金，着力提升我国于信息革命时代最为前沿的“人工智能+”和“数字经济产业化、产业经济数字化”的“数实融合”科技创新能力，大力支持关键核心技术攻关。继续实施专精特新中小企业奖补政策，加强对企业的纾困与创业创新引导支持。此外，在积极推动产业数字化转型中，对于首发经济、低空经济等和绿色低碳发展、现代农业发展项目等，都将列为支持重点，以促进我国产业结构和供应链优化升级。

5.支持社会保障和改善公共服务

财政政策将突出就业优先导向，支持教育强国建设，健全人口发展支持政策体系。各级政府运用财政资金，将因地制宜促进卫生健康事业发展，在中央指导、协调下织密扎牢社会保障网，提升基本公共服务均等化水平，在住房、义务教育、养老、医疗等方面提高公共服务质量。

6.防范化解风险

在贯彻中央关于防范化解风险因素特别是防范系统性风险的指导方针方面，财政工作中将持续用力防范化解地方政府债务风险，全面落实对业已查明的总计14.3万亿元地方隐性债务五年为期有序推进的化债方案，确保财政平稳运行、经济社会可持续发展。同时将加大财会监督力度，严肃财经纪律，深化反腐倡廉，党政机关坚持过紧日子控制和压缩行政性开支。

2025年贯彻更加积极财政政策措施的基本要领

1.深化财税体制改革、加强科学管理

新的一年中财政政策调控，将密切结合落实党的二十届三中全会关于财税改革的任务部署，包括推进零基预算改革，深化税收制度改革、增强地方自主财力等。这将匹配一系列加强财政科学管理的工作措施，包括通过优化预算编制和执行流程，提高财政资金使用效益和政策效能。同时，将合理完善税收优惠政策，改进非税收入管理，注重以服务型政府定位，调动企业发展潜力，激发市场主体活力。

2.加大财政支出强度和加快支出进度

为确保财政政策的及时性和有效性，2025年将注重加大财政支出强度，并同时做好加快资金拨付速度的工作。这将有助于快速释放政策效应，促进经济持续回升向好。

3.合理安排债券发行实施政府有效投资

按照中央既定方针，2025年我国将继续扩大特别国债、超长期特别国债、地方政府专项债券的发行规模，同时优化债券投向领域和用作项目资本金的范围。这有利于进一步发挥政府投资的引领作用带动民间投资趋于活跃。

4.进一步增加和优化对地方的转移支付

2025年中央财政将以增加对地方的转移支付，增强地方财政的自主性和灵活性，并结合管理创新优化中央、省两级自上而下的转移支付机制。这将有助于地方与基层更好地落实中央方针政策，推动区域协调发展和促使欠发达地区社会成员共享改革开放成果。

5.支持城乡一体化协调发展，支持“三农”和乡村振兴。

2025年我国财政政策将持续发力巩固拓展脱贫攻坚成果，有序推进乡村发展和建设，支持以配套措施确保国家粮食安全。在大力推进新型城镇化方面，将结合户籍制度改革、城市更新与乡村振兴，促进我国城乡区域一体化协调发展。

6.以促进消费品以旧换新等举措提振消费

财政工作中有望在中央"大力提振消费"方针指导下，适当加大消费品以旧换新的支持力度，并以适当提高基本养老金标准、高校贫困家庭学生助学金标准，以及地方因地制宜发放政府与商家联合促销的消费券等措施，结合改善民生，发掘我国特大规模经济体的消费潜力，增强市场活力，推动消费品市场中的升级换代。

7.促进高水平对外开放

中国的改革与发展，和对外开放息息相关紧密结合，2025年财政工作将以可行政策措施支持我国积极参与全球经济治理，推动从商品、要素型开发向制度型高水平开放的积极转变升级。这也要务实地对接深化与“一带一路”国家的合作，加强外贸政策的协调性，优化关税和进出口税收政策，等等。

小结

中国2025年更加积极的财政政策的主要内容及其措施组合与工作要领，均旨在支持经济持续回升以进促稳、同时推动结构优化取向的改革发展稳定和民生改善，服务现代化全局。通过提高财政赤字率、增加政府债券发行、优化支出结构等重大措施，财政政策将为稳增长、调结构、扩需求、促创新、惠民生、强生态等多个方面提供有力支撑。这些政策的实施和财政管理工作的努力，不仅有助于中国宏观治理的优化、经济的高质量发展，也将为全球经济的复苏和稳定做出贡献。

参考文献

全国财政工作会议公告

中国人民银行2025年重点工作公告

国务院新闻办经济高质量发展成效新闻发布会记录

中央电视台新闻联播相关报道

新华社、经济观察网等媒体相关报道及评论

专 家 简 介

贾康，著名经济学家，第十一届、十二届全国政协委员，第十三全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。

1985 年开始在财政部科研所工作，历任研究室副主任、主任、科研所副所长，于2001-2014年间任所长。在国民经济、财政税收、金融、公共事务等的理论、政策研究领域，有数十年的丰富工作经验。

1988 年曾入选亨氏基金项目，赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。

1995 年享受政府特殊津贴。

1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。

多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版数十部专著和 数百篇论文、数千篇财经文稿、访谈。

2002年6月24日受朱镕基总理之邀座谈经济工作。

2003年后，多次受温家宝总理之邀座谈经济工作。

2006-07年，两次受胡锦涛总书记之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”）。

2013年后，多次应李克强总理之邀座谈、或按全国政协安排向李克强总理建言经济工作。

孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者

2010年1月8日，中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。/

参加2016年5月17日习近平总书记主持的哲学社会科学工作者座谈。

国家（“十一五”、“十二五”和十三五”规划专家委员会委员。国家发改委 PPP 专家库专家委员会成员。中国财政学会原副会长兼秘书长。北京、上海、福建、安徽、西藏、广西等多地人民政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。

1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。

2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2021年与刘薇合著出版的《双循环新发展格局》又被评为年度“中国好书”和全国党建精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。