美国借口扫毒干涉拉美内政——《帝国霸权与拉丁美洲》选摘之四（上）

贺双荣

第一节 毒品问题与美拉关系

　　自20世纪80年代以来，美国的毒品滥用问题日益严重。在外部需求刺激下，拉美国家的毒品生产和走私活动越来越猖獗，毒品因此成为影响美拉关系的重要问题。

　　一、美国的毒品滥用问题

　　70年代末，美国有吸毒人口 2500万人，占总人口的14.l%。进入80年代以后，吸毒人数逐渐下降，1985年吸毒人数减少到2330万人，1988年吸毒人口降到1520万人，90年代吸毒人口基本维持在1200万—1300万人左右。根据美国《全国毒品控制战略》1998年的报告，1996年美国有1300万吸毒人口，占 12岁以上人口总数的6.l%。2000年初，美国吸毒人口达1400万。

　　美国的吸毒人数虽然大幅度减少，但滥用毒品引起的健康、犯罪等社会问题却未从根本上得到缓解。造成这种情况的原因有两个：一是吸毒人口越来越低龄化。据一份资料统计，1993—1999年的六年时间里，美国12－17岁的青年使用大麻的人数增长了一倍。12岁以上的美国人，有34.8%的人曾使用过毒品。其中，90%的人吸过大麻，约30%的人尝试使用过可卡因。吸毒人口的低龄化引起美国社会的广泛关注。二是毒品消费结构发生了很大变化，使用大麻等软毒品的人数减少，而使用可卡因等硬毒品的人数从70年代末开始急剧增加。据统计，使用大麻的人数从 1979年的 2380万人减少到 1985年的 1860万人，1990年下降到1090万人。可卡因这种硬毒品，70年代末使用的人还很少，但到1985年时，人数已达710万人。特别是1987年“裂毒”（crack，又译“快克”，由可卡因制成的一种毒品）开始流行后，美国使用可卡因的吸毒者在非法使用毒品（除大麻外）人数中的比重大幅上升。对美国华盛顿特区被捕成年人的尿液检查中发现，1984年使用可卡因的人只占15%，但到了1988－1989年这一比例已经上升到60%。90年代，在美国使用可卡因的吸毒者比例有所下降，但目前仍占40%以上。可卡因成为美国消费的主要毒品。

　　滥用可卡因等硬毒品给美国带来了严重的社会问题。90年代末，吸毒者每年用于非法毒品消费的钱达l100亿美元，占美国国内生产总值的3%。滥用毒品引起的生产、工作、生活等事故和健康问题还使美国遭受巨大的经济损失，1989年达2000亿美元，每年导致5.2万人死亡。毒品滥用和毒品走私活动还使犯罪特别是有组织的犯罪活动增加。

　　毒品“瘟疫”带来的社会问题逐渐引起了美国政府的关注。1982年，美国总统里根宣布将进行一场“反毒战”。1986年美国国会通过了“反毒法案”，加大了对毒品犯罪的惩罚及国内外扫毒战的力度。1989年布什政府上台后，更加关注毒品问题，不仅把滥用毒品看成一个社会问题，而且还看作是对国家安全的巨大威胁。由于毒品问题仍是美国民众最关心的社会问题，1993年上台的克林顿政府继续把扫毒放在国内外政策的重要位置。

　　二、拉美国家的毒品生产和走私

　　美国是世界上最大的毒品消费国，美国的人口仅占世界总人口的5%，但美国所消费的毒品却占全球毒品消费总量的一半以上。美国消费的毒品主要来自于国外，从70年代末开始，拉美成为美国消费毒品的重要来源。目前，美国消费的所有可卡因、4／5的大麻和2／5的海洛因来自于拉美。其中，哥伦比亚、秘鲁、玻利维亚和墨西哥是拉美最重要的毒品生产国和毒品走私国，其他拉美国家也都不同程度地存在毒品生产、走私及洗钱问题。从根本上说，美国的毒品需求大大地刺激了拉美国家的毒品生产和走私活动。

　　（一）哥伦比亚

　　哥伦比亚在拉美的毒品生产和走私活动中占有重要的地位。60年代，哥伦比亚只有小规模的大麻生产和走私活动。70年代中期以后，随着美国对可卡因需求的增加，加工和走私可卡因便在哥伦比亚盛行起来。毒贩从秘鲁和玻利维亚走私进口古柯膏，然后在哥伦比亚加工成可卡因，并通过各种手段运往美国。80年代初，哥伦比亚麦德林和卡利两大贩毒集团基本垄断了可卡因的加工、走私和美国的分销网，使该国的毒品生产和走私活动达到第一个高峰。80年代末，哥伦比亚政府加大了对贩毒集团的打击力度，麦德林集团和卡利集团相继被镇压。此后，该国的毒品生产和走私活动变得较为分散，但贩毒活动并没有减少。目前，该国生产的可卡因仍占世界可卡因产量的80%。此外，哥伦比亚从1989年起还开始种植罂粟及加工走私鸦片和海洛因。90年代中期以后，随着秘鲁和玻利维亚古柯产量的下降，哥伦比亚古柯种植面积急剧增加，目前已超过玻利维亚成为世界第二大古柯种植国。90年代哥伦比亚的毒品生产情况如下：

　　 90年代哥伦比亚毒品生产情况（公顷）

　　 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

　　古柯：
种植面积 41000 38472 38059 40493 49610 59650 72800 98500
铲除面积 900 972 959 793 4910 8750 5600 19000
实际种植 40100 3755 37100 39700 44700 50900 67200 79500 10188
鸦片：
种植面积 2500 32858 29821 23906 10300 12328 13572
铲除面积 1156 12858 9821 3906 3760 6028 6972
实际种植 1344 20000 20000 20000 6540 6300 6600 6100
大麻：
种植面积 2000 2000 2049 5050 5000 5000 5000 5000 5000
铲除面积 500 0 49 49 50 14 20 — 一
实际种植 1500 2000 2000 5001 4950 4986 4980 5000 5000

　　资料来源：1998年《美国国际毒品控制战略报告》

（二）秘鲁；

　　秘鲁是世界上最大的古柯生产国。70年代末，上瓦亚利加山谷开始大规模地非法种植古柯，种植面积从1973年的几百公顷增加到1978年的18230公顷。1987年，秘鲁全国的古柯种植面积达 10.9万公顷，约占世界古柯种植面积的 65－70%。90年代前半期，该国古柯种植面积基本保持在10 ~13万公顷。自1996年，古柯实际种植面积开始减少，从1995年的11.5万公顷减少到1998年的5.1万公顷，减少了一半以上。

　　 90年代秘鲁古柯种植面积（公顷）和可卡因产量（千吨）

　　 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
种植面积 121300 120800 129100 10880 108600 115300 95659 72262 58825
铲除面积 0 0 0 0 0 0 1259 3462 7825
实际面积 121300 120800 129100 108800 108600 115300 94400 68800 51000
可卡因 490 525 550 410 435 460 435 325 240

　　资料来源：1998年《美国国际毒品控制战略报告》

（三）玻利维亚

　　玻利维亚土著印第安人有咀嚼古柯叶的传统。据统计，合法种植的古柯占1992年该国农业生产的6.5%。80年代初，非法古柯种植在科恰班巴的查帕雷地区迅速发展起来。1994年，查帕雷地区有6.5万个家庭从事古柯种植，古柯种植面积达3.8万公顷，占玻利维亚古柯生产总量的80%。据美国统计，玻利维亚古柯种植面积从1980年的22788公顷增加到1989年的60956公顷，居世界第二位。90年代以后，玻利维亚政府加大了对毒品生产的打击力度和毒品替代计划的发展力度，古柯种植面积开始减少，从1990年的5.03万公顷减少到1998年的3.8万公顷。

　　 90年代玻利维亚古柯种植面积（公顷）

　　 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
古柯种植面积 58400 53386 50649 49200 49600 54093 55612 52800 49620
铲除古柯面积 8100 5486 5149 2400 1100 5493 7512 7000 11620
实际种植面积 50300 47900 45500 47200 48100 48600 48100 45800 38000

　　资料来源：1998年《美国国际毒品控制战略报告》

（四）墨西哥

　　墨西哥在与美国合作打击毒品生产、走私和洗钱方面起着重要作用。美国与墨西哥有长达3600公里的边界线，因而成为南美贩毒集团向美国运送毒品的重要通道。目前，美国消费的毒品有70%－80%是经过墨西哥进入美国的。与此同时，墨西哥贩毒集团在与南美特别是哥伦比亚贩毒集团合作的过程中逐步壮大，1992－1993年它们已取得对美国加州等地毒品市场的控制权。哥伦比亚麦德林集团和卡利集团瓦解后，墨西哥贩毒集团力量迅速扩大。美国毒品管制局局长托马斯•康斯坦丁说：“墨西哥贩毒集团已令哥伦比亚贩毒集团黯然失色。现在对美国国家安全构成头号威胁的就是墨西哥毒贩”。此外，墨西哥是世界上最重要的大麻和鸦片生产国，1998年鸦片种植面积为1.5万公顷，大麻种植面积达1.4万公顷。墨西哥还是美国消费的安非他明的主要供应国。由于缺少足够的限制，墨西哥还是重要的洗钱中心。1998年，在美国为调查洗钱活动而开展的“白宫行动”中，发现有22名墨西哥银行家卷入了洗钱活动。

　　 90年代墨西哥毒品生产情况（公顷）

　　 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 19971

　　鸦片：
种植面积 10100 10310 10170 11780 12415 13500 13000 12000 15000
铲除面积 4650 6545 6860 7820 6620 8450 7900 8000 9500
实际种植 5450 3765 3310 3960 5795 5050 5100 4000 5500

　　大麻：
种植面积 41800 28710 28520 21190 19045 18650 18700 15300 14100
铲除面积 6750 10795 12100 9970 8495 11750 12200 10500 9500
实际种植 35050 17915 16420 11200 10550 6900 6500 4800 4600

　　资料来源：1998年《美国国际毒品控制战略报告》

　　拉美还有不少国家在毒品生产和向美国及欧洲走私毒品和洗钱活动中起着重要作用。1998年，美国《国际毒品控制战略报告》涉及的拉美国家和地区除上述四国外，还有阿鲁巴、巴哈马、伯利兹、巴西、多米尼加、厄瓜多尔、危地马拉、海地、牙买加、巴拿马、巴拉圭和委内瑞拉。

　　三。扫毒成为美国干涉拉美的借口

　　毒品生产和毒品消费的分离要求国际社会加强禁毒合作解决面临的共同问题。国际扫毒合作包括双边合作和多边合作两种。从一定意义上说，多边合作优于双边合作：一是双边合作覆盖面积小，不能形成广泛的合作网络；二是双边禁毒合作容易受到双边关系和国际利益的牵制；三是双边合作不能提出解决毒品问题综合性办法，而且容易因霸权问题影响双方的合作。所以，许多国家和有识之士呼吁加强多边合作特别是联合国在扫毒国际合作中的作用。1990年2月22日，联合国秘书长佩雷斯•德奎利亚尔在39届特别联大会议上指出：“解决毒品问题的根本途径是要有一个协调的综合的办法，包括促进合作、减缓债务等一些措施，为合作国家的商品出口提供市场和合理的价格”。在全球行动中，联合国能够起到中枢作用，因此有必要加强联合国在全球禁毒合作中的作用。从拉美等扫毒前线国家来说，他们希望更多地得到来自于多边机构平等、中立的援助，而不是某一个大国有条件的援助。因此，在1990年4月举行的世界部长级高峰会议上，哥伦比亚总统巴尔科就曾呼吁“有必要重新调整负责该问题但又缺乏解决该问题权力和资源的联合国机构的职能”。但美国出于本国利益的需要，并未把多边合作放在重要的位置上。在国际禁毒合作中，它坚持双边合作为主、多边合作为辅的原则。比如美国在反毒经费减少时，为了保证双边合作费用，常常牺牲多边合作。联合国有一个毒品控制项目，这个项目为60多个国家的禁毒活动提供资金。1991年，美国给该机构的钱只有450万美元，只占美国国务院毒品事务局当年预算1.72亿美元的 3%，而其他国家却提供了6500万美元，美国从这个项目直接受益的比例相当于它对此项目投资的7倍。1992年，美国国会不再增加双边项目的反毒经费，国务院便试图把给联合国的经费拨一部分给双边合作项目，美国因此把给联合国毒品控制项目的经费削减了40%。

　　美国在与拉美开展禁毒合作中强调双边合作，其目的主要有两个，一是通过自己掌握的政治、经济等霸权手段，将本国的扫毒战略和具体政策强加给拉美的合作伙伴。二是可以借助扫毒，实施美国在拉美的其他利益目标。拉美有许多国家卷入了毒品生产、走私和洗钱活动，美国在拉美又有重要的战略安全利益。因此，从80年代起，扫毒便成为影响美拉关系发展和美国干涉拉美国家内政的重要借口。

第二节 美拉在扫毒政策上的矛盾及美国的干涉

　　里根和布什政府在扫毒战中长期推行“供方战略”，即扫毒战略以减少毒品的供给而不是减少毒品的需求为重点。这个战略的出发点是美国不能很快地纠正本国国内吸毒者的消费行为，“铲除毒品最有力和最安全的方法是在毒品的生产源地就把它们消灭掉”。美国实施供方战略的意图是“严格限制毒品的供应，使毒品奇缺，引起毒品价格上涨，使吸毒者无力购买或很难得到，从而降低对毒品的需求”。由于拉美是美国毒品消费的重要生产源地，美国自然地把扫毒战的战场扩大到了拉美毒品生产国的领土之上，美国的扫毒战因此由国内政策变成了对外政策。

　　在里根和布什政府时期，美国将反毒战费用的70%用于减少毒品的供给，将30%用于减少国内的毒品需求。为此，美国加强了与拉美国家的合作。首先，美国扩大了对拉美毒品生产国的经济和军事援助。1980－1987年财政年度，美国用于国际反毒援助的资金增长了四倍，从1980年的4000万美元增加到1987年的2亿美元。1982年美国与秘鲁、1983年美国与玻利维亚签署了扫毒协定，在这两个国家实施强行铲除非法种植的古柯及改种其他作物的替代计划。1989年9月，布什政府提出了一项减少拉美毒品生产的“安第斯战略”，同意在1990年向哥伦比亚、玻利维亚和秘鲁这三个安第斯毒品生产国提供2.65亿美元，并准备在1991－1995年向上述三国提供22亿美元的援助。此外，美国先后与墨西哥和哥伦比亚等国签订了引渡协定及其他扫毒合作协定。1990年2月15比美国总统布什与哥伦比亚、玻利维亚和秘鲁的总统在哥伦比亚城市卡塔赫纳举行了第一届美洲国家扫毒首脑会议。会议通过了《卡塔赫纳协议》。1992年2月26－27日，美国与拉美毒品生产国在美国的圣安东尼奥举行了第二次美洲国家扫毒首脑会议。参加扫毒首脑会议的国家由原来的四国增加为七国，除美国和三个安第斯国家外，厄瓜多尔、墨西哥和委内瑞拉也参加了此次首脑会议。

　　克林顿政府上台后对扫毒政策作了一些调整，提出将扫毒战的重点从减少毒品供给向减少毒品需求方面转移。对此，美国大幅度减少了对拉美毒品生产国的援助。1992－1995年财政年度，美国给拉美的扫毒援助同过去相比减少了近一半。在1998年联合国国际禁毒会议上，美国也表示不准备拨出额外经费。虽然美国减少了对拉美及其他国家的国际扫毒援助，但克林顿政府并没有减少对拉美毒品生产国的政治、经济压力。相反，1994－1997年，美国与哥伦比亚的关系因毒品问题恶化，并降到了历史最低点。与此同时，美国与墨西哥在扫毒问题上的矛盾和冲突也越来越大。因此，克林顿政府的扫毒政策实行的仍是供方战略，只是更加不负责任。正如法国《世界报》评论所说的，“看来美国朝‘生产国和消费国共同负责’的原则转变的幅度还是很有限的。”

　　美国实行的“供方战略”是造成美拉在扫毒问题上矛盾和关系紧张的主要根源，原因是美国在扫毒合作中的霸权主义对拉美国家的内政和领土主权构成了严重的干涉。

　　一、美国强行向拉美国家推广其本国的扫毒政策

　　美国扫毒战实行的“供方战略”将国内扫毒战延展到国外，拉美那些与毒品生产、走私和洗钱有关的国家从而被推到了美国扫毒战的最前线。然而，一个国家实行何种扫毒政策是一个国家的内政。各国的政治经济情况不同、面对的问题也不同，不可能有统一的扫毒政策。拉美毒品生产国希望根据本国的实际情况，制定切实可行的扫毒政策。然而，美国在与拉美国家进行扫毒合作时，不顾拉美国家的现实情况，强行向拉美国家推广本国的扫毒政策。如果拉美国家提出与美国不同的扫毒政策，往往遭到美国的经济、军事和外交压力或直接的干涉。

（一）拉美与美国在扫毒政策上的矛盾

　　拉美一些国家的毒品问题非常复杂。因为从事毒品生产和走私活动的不仅仅是少数人或贩毒集团单纯追逐利润的犯罪行为。毒品问题常常与这些国家的政治、经济和文化等问题纠缠在一起，形成了错踪复杂、难以治愈的社会顽症。因而，在实行何种扫毒政策上，拉美与美国存在尖锐的矛盾。

　　首先，关于毒品经济与替代发展战略问题。在拉美一些国家中，从事毒品生产和走私活动的人在全社会总人口中占相当大的比重。80年代，玻利维亚有600万人口，而从事种植、加工和走私毒品的人高达60万人，占人口总数的1／10。在该国主要古柯种植区查帕雷地区，有90%的人从事与古柯相关的行业。在秘鲁，80年代约有 16.5万—27.9万人从事古柯生产和走私活动，占全国劳动力人口的3%。

　　毒品经济在一些国家经济发展中占有重要地位。玻利维亚每年的毒品出口收入在2.5—4.5亿美元之间，占其外贸出口总额的50%－100%。80年代有人曾作过一个计算，如果贩毒在玻利维亚消失的话，该国人均收入会下降50%以上，将有40万人失去工作。在秘鲁，80年代古柯为该国带来的外汇收入在8—12亿美元左右，占其出口的1／3，超过铜和石油两个最大出口产品收入的总和。在哥伦比亚，贩毒集团每年的收入在几百亿美元以上，但他们的收入大部分留在了国外，每年汇回的美元大约在10亿美元左右，相当于哥伦比亚合法出口收入的10－20%，仅次于咖啡和石油的出口收入。

　　毒品经济还成为一些国家正规经济的补充。80年代，拉美国家经历了“失去的10年”，许多国家经济严重衰退，失业人口大量增加，外贸出口锐减。在玻利维亚，1980－1986年，国内生产总值年均下降2%－3%，失业率达到6%－20%。国际锡价大幅度下跌造成锡工业破产，2万多名工人失业。秘鲁经济从1983开始至90年代初陷入严重衰退，几乎到了崩溃的边缘。哥伦比亚也受到经济危机严重打击，1989年7月—1992年，国际咖啡市场价格下跌，使它损失近5.46亿美元。毒品经济的发展弥补了正规经济特别是外贸出口的损失。

　　在一些国家，古柯种植者还组成强大的利益集团。80年代末；玻利维亚有10个古柯农地区性组织，4个在永加斯，6个在查帕雷。古柯利益集团不仅独立地开展活动，而且还与玻利维亚工人联合会和玻利维亚农业工人联合会等组织结盟，由此动员了全国20%的人口，在议会中有40个议席，占议会席位的1／3。由于古柯利益集团的组织程度高、人数众多并获得广泛的政治支持，他们在保卫古柯农利益的斗争中显示了强大的力量。1983－1988年，古柯农曾五次封锁和关闭了从首都巴拉斯通往该国第三大城市科恰班巴的公路。1987年，上百个古柯农包围了美国毒品管制局在查帕雷的驻地，迫使美国毒品管制局人员暂时从这一地区撤退。1988年6月，查帕雷地区一农民小分队占领了玻利维亚反毒人员在科恰班巴的办公室，把12个人扣作人质，其中还包括两名美国的反毒顾问。

　　在秘鲁，古柯农虽没有形成全国性的政治力量，但是他们在古柯种植区牢牢确立了自己的地位。80年代，在上瓦利亚加山谷，以省和地区为单位的自卫队起着组织和领导作用并作为古柯农的代表与政府进行谈判。在美国的压力之下，秘鲁曾向上瓦利亚加山谷派了450名工人，强行铲除古柯，遭到古柯农强有力的反抗。1983－1988年，共有32名铲除古柯的工人和6名国际发展署的官员在上瓦利亚加山谷被杀。1987年8月和1988年末，古柯农用圆木、石块和燃烧的橡胶轮胎曾两次封锁了上瓦利亚加山谷到卡雷德拉的高速公路。由于铲除工作无法开展，到1987年秘鲁只铲除了350公顷的古柯，还不到秘鲁古柯种植总数的1%。

　　强制铲除毒品植物的做法国受到农民的抵制而无法实行，所以，拉美毒品生产国普遍认为“武力铲除古柯不是答案”。另一方面，由于对毒品经济的过度依赖，拉美一些国家不愿意在短时间内放弃毒品经济。在1992年召开的第二届美洲国家扫毒首脑会议上，美国要求与会国在2000年前把古柯产量和消费减少50%，到2021年彻底消灭该地区的毒品生产和销售。秘鲁等国对此表示反对，认为对于一个经济十分脆弱的国家来说，在这么短的时间里，如此大幅度地削减古柯生产将会导致整个经济的崩溃，将对其经济和社会稳定构成威胁。由于本地区生活的极端贫困，为谋生而从事毒品生产、贩运的社会各阶层也是毒品贸易的牺牲品，种植古柯是贫困农民赖以生活的主要手段。对于以种植古柯为生的农民来说，“没有任何一个政府会与社会中的大多数人作战，这样的战争将导致一场内战和一场越南式的战争”。“美国人一定不理解古柯种植者的贫困和问题，我们不想让他们死于枪弹之下，同样也不想让他们死于饥饿之中”。秘鲁政府的这套理论代表了拉美许多毒品生产国的想法。1989年10月，玻利维亚总统海梅•帕斯•萨莫拉在第39届联大上说：“在这场反对毒品贸易的战争中，我的主要责任不应该是使玻利维亚人民，尤其是农民比他们现在的生活更贫困。”该国副总统乌戈•卡德纳斯公开说：“人们之所以种植古柯，是因为他们不得不靠此谋生”，“切断众多以种植古柯为生的农民的生活来源不仅会威胁社会的稳定，而且将可能与组织完善的古柯种植者协会出现对抗”。玻利维亚农业部长安特萨纳说，美国向玻利维亚施加压力，让它实行强制铲除计划，说明“美国对这个策略将产生危险的反作用根本不予考虑”。

　　为了使经济和社会保持稳定而又能从根本上减少毒品生产和走私活动，多数拉美毒品生产国主张“要使农民不种植古柯，就要有一个改种其他作物而不受任何经济损失的整体计划”。具体内容包括两个方面：首先，提倡实施毒品种植替代计划，目的是为农民提供其他生活选择；其次，美国等发达国家要向它们开放出口市场。哥伦比亚前总统加维里亚多次说：“我们并不指望得到直接的经济援助，主要是希望在贸易条件上能得到改善，让我们的产品能够不受歧视地进入国际市场”。1990年11月2日，加维里亚还专门在《华尔街日报》上发表了《为了拯救哥伦比亚，请买哥伦比亚玫瑰》的文章，呼吁美国取消贸易壁垒，支持哥伦比亚的反毒斗争。他说：“我们不要施舍，我们要的东西很简单，一个对我们的出口产品自由与敞开的市场。”此后他多次表示，美国为哥伦比亚商品打开市场至少同目前的扫毒战一样重要。1990年2月，玻利维亚议会在第一届美洲国家首脑扫毒会议期间发表一项决议，指出：毁掉古柯造成的经济损失，应该得到补偿，其途径是为可以出口的基本原料确定合理的价格，提供有效的经济合作和为可替代产品开辟永久性市场。

　　然而，在实施毒品种植替代计划和美国向拉美毒品生产国开放市场这两个问题上，美国的立场与秘鲁、玻利维亚等国的主张相去甚远。据墨西哥《国家报》报道，1992年2月在第二届美洲国家扫毒首脑会议上，美国提出的建议有90%是强制性措施，如军队合作、警察监督等，只有10%的建议提到替代计划、经济援助和减少美国的需求。美国虽然也支持拉美国家开展毒品替代种植计划，但用于这方面的开支所占比重很小。据一份资料统计，美国给安第斯国家的援助，有45%用于强制铲除古柯，35%用于打击毒品走私，只有3.6%用于替代发展计划。在拉美国家最关心的贸易问题上，美国总统布什反对把禁止种植古柯同美国给予上述国家贸易优惠联系在一起。在拉美国家的压力下，美国虽然在1991年通过了“安第斯贸易优惠法案”，但此项法案给予安第斯国家的贸易优惠与它们的要求相距甚远，减免的关税幅度很小。据美国农业科学研究所的报告指出，农业在国内生产总值中所占的比重玻利维亚为30%以上，哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁为10－17%之间。因为农业在这些国家的经济活动中起重要作用，所以发达国家给予少量的贸易优惠是不够的。

　　第二，关于毒品文化与合法化问题。古柯具有丰富的营养和医学价值，玻利维亚、秘鲁和哥伦比亚的印第安人种植和咀嚼古柯已有4000年的历史。古柯对他们来说是一种神圣的东西，既是他们生活的一部分，也具有宗教及文化意义。正如玻利维亚一位印第安领导人所说的，“古柯是我们的文化和生活的一部分，而可卡因不是我们发明的毒品”。秘鲁一位古柯合法种植者也说，“古柯是秘鲁的产品，它是与我们的历史和文化相联系的一种作物。不应该把它从我们的士地和我们的文化中铲除，它是我们国家的遗产”。

　　玻利维亚、哥伦比亚和秘鲁政府也认为，使用危害人类健康的可卡因是外国人的习惯，而使用古柯叶是印第安人的传统。把合法种植和消费的古柯列入非法毒品之列是不公正的。玻利维亚政府曾认为毒品合法化和商业化不仅是解决毒品问题的惟一出路，而且古柯的商业化还可以使玻利维亚获得可观的经济效益。玻利维亚计划部长萨梅尔•多利亚•麦迪纳甚至为此描绘了一幅蓝图。根据他的估算，“150公斤古柯叶能生产1公斤可卡因，玻利维亚农民向贩毒分子出售1公斤可卡因可获得2000美元，如果用同样数量的古柯叶生产古柯茶，其出口价值达1.5万美元，远远高于贩毒分子付给他们的钱，从而使农民选择这个行业”。合法化的主张也得到民众的广泛支持。玻利维亚《新经济》周刊所作的一项民意测验表明，在首都拉巴斯和埃尔阿尔托接受调查的3026个人当中，有72.6%的人赞成实行古柯生产合法化。玻利维亚政府于1992年发动了一场使古柯合法化和商业化的运动。萨莫拉总统在日内瓦举行的第45届世界卫生组织年会上，提请该组织重新研究古柯的医学和营养价值，以使之合法化。同月，在巴拿马召开的美洲国家组织会议上，玻利维亚外长罗纳德•麦克林说，他的国家将寻求使“无辜的古柯生产出的副产品合法化和商业化，（因为）古柯叶是安第斯的传统，使用可卡因是外国的习惯”。1994年5月，玻利维亚政府颁布了一项使用古柯合法化的法令。规定：在制造饮料、化妆品、牙膏、食品及局部麻醉中使用古柯以及农村传统咀嚼古柯为合法。这个法令得到了古柯农的欢迎，但由于这个法令不适用于该国非法古柯种植区查帕雷地区，引起该地区种植者的强烈抵抗。他们在1994年开展的大规模抵制行动中，一个目标就是要争取实现古柯全面合法化。

　　合法化的主张在哥伦比亚、秘鲁呼声也很高。

　　第三，关于贩毒集团的恐怖主义与引渡问题。引渡在打击跨国毒品走私犯罪中起着重要作用。但引渡问题在哥伦比亚、墨西哥等国中不仅仅是一个司法问题，而且是一个政治问题。1984年麦德林贩毒集团发动恐怖战后，哥伦比亚政府开始把引渡作为打击贩毒集团恐怖活动的有效手段。根据1979年的哥美引渡协定，哥政府开始向美国引渡本国的毒犯到美国受审。但贩毒集团提出“宁要哥伦比亚坟墓，不要美国的监狱”。为使政府放弃向美国引渡毒犯的政策，他们开展了大规模的恐怖活动。贩毒集团成立了“可被引渡者”的恐怖组织，威胁说只要政府向美国引渡一人，就要杀死5名哥伦比亚人。从1989年9月6日至1990年1月，巴尔科政府共向美国引渡13名贩毒分子，与此同时贩毒分子从 1989年 8月 18日至 1990年 5月共制造 273起炸弹爆炸事件，造成哥伦比亚400多人丧生和数亿美元的经济损失。由于引渡政策带来的政治经济和社会代价太大，该国大多数人主张政府应放弃这个政策。1991年6月，哥伦比亚一新闻单位所作的民意测验表明，83%的哥伦比亚人赞成引渡不合宪法的裁决。所以，1990年 7月加维里亚当选总统后提出，只要贩毒分子投降自首，他们将不被引渡到美国。1990年 12月，哥议会以51票对13票通过了“禁止把在哥伦比亚出生的本国公民引渡到美国”。继哥伦比亚之后，玻利维亚也出于同样的原因修改了它的引渡政策。1991年7月11日，该国头号大毒果埃尔•古斯曼向当局投案自首后，政府公布了一项法令。规定：只要贩毒分子在120天内向法院投案自守，政府将停止引渡，并予以减刑，且减刑的范围不受原法律规定的最低刑期五年的限制。

　　根据国际法，引渡必须依照两国签署的引渡协定进行，而是否签署引渡协定，是一个国家主权范围内自主决定的事。但美国常常以拉美国家司法制度不健全、腐败严重为由，在引渡问题上向拉美国家施加压力。哥伦比亚及其他拉美国家修改引渡政策的做法就招致了美国的反对。美国驻哥伦比亚大使托马斯，马纳马拉在1991年5月明确表示哥伦比亚禁止引渡是一个错误。美国官员私下还警告加维里亚总统，如果对贩毒分子进行宽大处理，美哥关系将受到损害。引渡问题在墨美扫毒合作中也是一个重要的问题。1999年初，美要求墨西哥引渡几名涉嫌洗钱的银行家，墨政府拒绝美国的要求后，美一些议员威胁说将不会无条件地通过对墨西哥的扫毒评估。

　　第四，关于扫毒军事化问题。布什政府上台后开始推行扫毒军事化政策，即允许军队参与扫毒战。美国不仅在国内实施军事化扫毒政策，而且还向拉美国家推广，要求拉美国家的武装部队承担扫毒战的主要任务。为此，美国扩大了对拉美毒品生产国的军事援助，援助额从1988年的500万美元增加到1990年的1.4亿美元。其次，美国派遣大批军事顾问和训练人员到拉美国家，帮助进行训练。80年代末，美国首先在安第斯三国推行扫毒军事化政策。秘鲁武装部队承担了破坏贩毒分子从秘鲁至哥伦比亚走私毒品的空中桥梁的任务。为此武装部队将基地从中部迁到了上瓦亚利加山谷。美国在墨西哥推行扫毒军事化战略晚于安第斯国家。萨利纳斯政府时期，墨西哥警察承担了国内主要的扫毒任务。由于该国警察和政府官员的腐败，美国要求墨西哥政府将反毒战的重任交给职业化及腐败程度较低的军队。从1996年12月起，墨西哥武装部队开始承担联邦司法警察的扫毒任务。古铁雷斯•雷沃略将军担任了扫毒“沙皇”，武装部队被布置在全国2／3的州从事扫毒工作。

　　美国的扫毒军事化政策遭到来自拉美国内各方面的反对。秘鲁军人不愿参与反毒战，他们认为军队的任务主要是消灭“光辉道路”游击队的颠覆活动，如果进行反毒战将把古柯种植者推向游击队一边。驻扎在上瓦利亚加山谷的前地区司令艾伯特•阿塞尼埃加•休比公开讲，“在这个地区有15万种植古柯的农民，他们每一个人都是潜在的颠覆者。今天铲除他们的古柯田，明天他就变成一个游击队员。而且我们部队的大多数士兵来自于这个地区，事实上警察破坏他们家庭的生计，而我们却要求他们与自己的保护者——光辉道路游击队作战，这使游击队看起来倒像个英雄”。从政府来说，玻利维亚和秘鲁等国主张实施替代计划而不是镇压措施。秘鲁公开拒绝接受美国在1990年财政年度给予该国的3600万美元的军事援助，而要求美国增加非军事援助。另一些国家则担心毒品的高额利润将使军队受到腐蚀。1999年11月4日，哥伦比亚前总统贝坦库尔、尼加拉瓜前总统查莫罗夫人和哥斯达黎加前总统、诺贝尔和平奖得主劳雷亚诺•奥斯卡•阿里亚斯等13位拉美知名人士发表一封公开信，指责美国在哥伦比亚及拉美国家不断扩大军事化扫毒战，将美国的武器和资金交给腐败、滥用权力的军人，威胁了地区稳定，对非军事化和民主产生了不利影响。

（二）从哥美关系看美国对拉美国家扫毒政策的干涉。

　　毒品问题的复杂性意味着美国和拉美不可能实行同样的扫毒政策。对于在扫毒政策上的矛盾，双方应以平等、互利和相互尊重的原则来处理双方的分歧。然而，现实情况是美国通常会通过施加政治、经济及外交压力，强迫拉美毒品生产国接受它的扫毒政策。拉美国家对于经济援助的渴求以及为了避免美国的经济制裁，不得不接受美国的扫毒政策和合作条件。即使这样，有些国家仍无法避免美国的处罚。1993年，美国给玻利维亚规定的铲除古柯田的面积是5000公顷，由于古柯农的抵制，没有完成美国规定的目标，美国在1994年初削减了给该国的2000万美元的经济援助。哪个国家不接受美国的扫毒政策及合作条件，就可能遭到美国的严厉制裁。从美国在哥伦比亚前总统桑佩尔贿选案中的作用及1994－1997年哥美关系的发展中，可以清楚地看到美国对拉美国内扫毒政策的干涉。1994年6月19日，桑佩尔以51.7%的选票击败保守党候选人帕斯特拉纳，当选哥伦比亚新总统。但他当选的第二天就爆出贿选丑闻，反对党指责桑佩尔在竞选中得到了卡利集团的资助。在哥议会和司法机构调查桑佩尔贿选案的过程中，美国不断插手，以影响调查结果。1994年6月，反对派把证明卡利集团资助桑佩尔竞选的电话录音带公布之后，美国报纸马上发表了毒品管制局的一份报告，称“早在90年代初桑佩尔就接受过卡利贩毒集团的资助，条件是在议会中反掉引渡法”。美国政府和中央情报局的官员还分别出面证实，说“这一说法属实”。1995年8月，美国毒品管制局的官员公开声称，“卡利贩毒集团确实资助了桑佩尔的竞选”。1995年12月21日，哥议会宣布桑佩尔总统在贿选案中无罪。随即，美国驻该国大使迈尔斯•弗雷谢特说“哥议会委员会在国外缺乏信任”。美国助理国务卿罗伯特•格尔巴德也发表声明说美国对这个调查结果持否定态度。1996年3月1日，美国以桑佩尔与贩毒集团有牵连，对哥伦比亚的扫毒评估不予通过。1996年5月23日，哥伦比亚众议院公布桑佩尔贿选案的最后调查结果，认为证据不足，不予起诉。美国对此表示“严重关注”，第二天，美国国务院新闻发言人尼古拉斯•伯恩斯发表声明，对哥伦比亚调查桑佩尔贿选案的议会委员会的可信性提出质疑。6月26日，美国司法部长雷诺要求哥引渡毒枭米格尔•罗德里格斯•奥雷胡埃拉、赫尔默•埃雷拉和胡安•卡洛斯•拉米雷斯。遭拒绝后，美国于7月11日以桑佩尔总统在1994年大选中与贿选案有牵连，吊销了他的入美签证，并禁止他以任何身份进入联合国总部。美国国务院还威胁说“不排除对哥伦比亚政府采取其他制裁措施的可能性”。

　　美国积极插手和干预哥伦比亚议会对桑佩尔贿选案的调查，究竟有何目的呢？早在1995年9月，哥内政部长就宣布，存在着一个企图把桑佩尔赶下台的阴谋，并得到了外国势力的支持，而且他明确指出美国毒品管制局和美国驻哥大使馆是阴谋的支持者。从造成哥美关系紧张的原因和美国向哥伦比亚提出的改善关系的条件来看，美国至少有一个目的，就是要对哥伦比亚的扫毒政策施加影响。

　　早在加维里亚执政时期，美国与哥伦比亚在扫毒问题上就存在着矛盾。1990年12月，加维里亚总统上台执政仅七个月即向议会提交了“禁止把在哥伦比亚出生的本国公民引渡到美国受审”的法案，并在国会获得通过。1993年麦德林集团瓦解后，哥美矛盾进一步突出。美国认为加维里亚总统的扫毒政策的着眼点是打击麦德林集团的恐怖主义，而对很少采取恐怖活动的卡利集团打击不力，致使卡利贩毒集团在政府从1989年年中对麦德林集团开始大规模镇压后的不到10个月时间里，迅速扩大了在世界可卡因市场中的份额，从30%扩大到70%。美国毒品管制局估计，卡利集团每年出口700吨可卡因、5吨海洛因及5000吨大麻，每年向国内返回70亿美元的毒品收入。1993年麦德林集团大毒枭埃斯科瓦尔被击毙后，美国要求哥伦比亚将斗争的重点转向卡利集团。此外，加维里亚政府对扫毒政策进行的一些调整也引起美国的不满。1993年哥伦比亚修改了刑法，减轻了对毒贩的惩罚。规定凡是投降认罪的毒品走私犯均可减刑，可按法官或检察官的建议减去2／3刑期之多。任何他们不认账的起诉罪状将予以撤销。新刑法还规定毒犯可以在家中服刑。美国认为卡利集团操纵了对刑法的修改，他们的律师在整个过程中收买了立法者。再一个问题是哥伦比亚国内毒品合法化的呼声越来越高。1994年哥法院以五票赞成、四票反对通过一项裁决，认定个人使用可卡因、大麻及其他毒品为合法。当时的总检察长古斯塔沃•格雷夫主张把毒品合法化作为缉毒斗争的一个手段。他认为，一旦个人使用毒品合法化，那么，世界上将不存在毒品贩子了，毒品消费将被视为大众的健康问题，这样便可通过群众性的教育运动去劝导人们不要使用毒品。对哥伦比亚反毒政策出现的上述变化，美国认为哥伦比亚的反毒政策有一种危险的倾向。1994年7月，美国发表一份报告指责哥伦比亚对卡利集团打击不力。1994年9月30日，美国毒品管制局前驻哥伦比亚负责人乔•托夫特指责哥伦比亚是一个“毒品—民主国家”，并要求哥伦比亚恢复向美国引渡毒贩，重新修改刑法，加重对贩毒集团的惩罚。加维里亚政府虽然拒绝了美国的要求，但由于他的任期即将结束，而且在任期内基本上与美国保持了合作态度，并彻底摧毁了麦德林集团，美哥关系才没有破裂。美国本来就在寻找干预哥伦比亚扫毒政策的办法，而1994年桑佩尔贿选案正好为美国向哥伦比亚施压提供了借口。

　　美国在桑佩尔贿选案中煽风点火并以此为借口吊销他的入美签证，实际上是想置桑佩尔政府于不利的地位，然后再借此提出美国的要求。因此，美国向桑佩尔政府施压的同时，不断向该国提出扫毒方面的要求，以此作为改善关系的条件。1995年5月26日，美国负责国际毒品事务的助理国务卿罗伯特•格尔巴德说，只有哥伦比亚逮捕卡利贩毒集团头目，美国政府才会认可它的缉毒成果。1996年1月12日，美国驻波哥大大使迈尔斯•弗雷谢特在同桑佩尔会晤中，坚持要哥伦比亚恢复1991年宪法取消的引渡条约。1996年7月24日，美国国务院发言人伯恩斯威胁说，如果哥伦比亚不同意美国的引渡要求，美国就对哥采取包括贸易制裁在内的一系列惩罚措施，“哥伦比亚将自食其果”。1997年10月中旬，美国扫毒“沙皇”巴里•麦卡弗里访问哥伦比亚时要求哥国会通过无条件和无时间限制的引渡法。美国向哥伦比亚提出的扫毒合作条件还不只这些。据1996年7月20日《巴拿马美洲报》的报道，美国利用它给哥伦比亚政府造成的劣势，向哥伦比亚提出了20条只能顺从的耻辱性要求。除前面提到的一些要求外还有：通过一揽子反毒法令，没收贩毒分子过去购置的和在新法令生效之前未发现的财产；允许美国船只在哥伦比亚沿海12海里以外拦截装有毒品的船只，并扣留船只、毒品和船员；使用一种雨水不易溶解的非水性颗粒状除草剂，并可从飞行高度不易受到地面攻击的飞机上撒下；聘请一个国际调查小组，根据两国都能接受的标准，对清除非法种植的结果进行检查；银行主管部门应该停止解散最近刚刚建立的打击洗钱的部门；不解除国家安全局中对打击贩毒集团有贡献的军官和工作人员的职务；不能用改革法律和宪法的措施来削弱检察院的作用；哥伦比亚监狱的保安措施应按美国建议实行，即监狱关押的犯人必须隔离。不得交往，以便防止他们在狱中继续参与犯罪活动；防止合作缉毒的安全管理局变成哥伦比亚政府的情报和间谍机构，专门迫害反对派和对美国大使馆官员进行跟踪。

　　面对美国的压力，桑佩尔表示“我们与贩毒进行斗争，过去不是、将来也不是任何外来压力的结果。世界上任何人也没有权力教导我们如何与贩毒罪行作斗争”。1996年7月30日，他又指出：哥伦比亚反对美国以它所说的那些理由干涉“我们在国际关系问题中、首先是在反毒斗争中的自由权利，我们在这些问题上做出决定时不接受任何压力，不接受任何强制行动”。为了证明哥伦比亚扫毒方面的决心，桑佩尔政府加大了对卡利集团的打击力度。1995年，卡利集团的头目罗德里格斯兄弟被警方逮捕，1996年3月6日，卡利集团第2号头目圣克鲁斯•隆多尼奥越狱后被警方击毙。随后不久，该集团新头目卡洛斯•拉米雷斯在警方的强大压力下自首，卡利集团由此瓦解。然而，桑佩尔政府终究无法抵抗美国的压力，不得不按照美国提出的要求调整国内的扫毒政策。1997年2月18日，哥伦比亚通过一项刑法修正案，加重了对贩毒罪的量刑，把贩毒罪最高刑罚的年限增加2倍，从以前的20年改为60年。1997年11月25日，哥伦比亚众议院经过13小时的激烈辩论，以144票赞成、15票反对通过了有条件地取消引渡禁令的法案。根据这项法案，哥伦比亚政府将根据有关国家的要求，将那些在该法案公布实施后涉嫌犯罪的哥伦比亚人引渡到国外受审，但附加条件是禁止引渡现在在押的贩毒分子。对此，美国表示哥伦比亚众议院通过的这项引渡案只是“向前迈出了一小步”，并对该法案的附加条件表示“非常遗憾”。哥伦比亚基本满足美国的要求后，两国关系才开始改善。

　　美国在哥美关系中表现出的霸道遭到了拉美国家的强烈抗议。拉美许多国家的政府及政界领导人认为美国吊销哥伦比亚总统埃内斯托•桑佩尔的入美签证是“侵犯人权和干涉行为”。智利外长何塞•米格尔•因苏尔萨发表讲话，指出这是“令人担忧的，也是极其严重的”。里约集团和安第斯集团立即在拉美成员国之间进行紧急磋商，商讨采取共同的对美立场。委内瑞拉前总统卡洛斯•安德烈斯•佩雷斯要求美洲国家组织召开特别会议，支持哥伦比亚和桑佩尔总统。指出“美国不仅是不尊重桑佩尔个人，而且是在侮辱哥伦比亚的尊严。”

　　除哥伦比亚外，近年美国与墨西哥在扫毒政策上的矛盾也日益激化。随着墨西哥毒品生产、走私和洗钱活动的加剧，美国要求墨西哥加强扫毒斗争和与美国合作的力度。自1996年美墨开始谈判双边扫毒合作协定起，美国向墨西哥提出了许多合作要求，如放宽引渡贩毒分子的条件，允许美国船只、飞机进入墨领海、领空追击贩毒分子，允许美国在墨领土内设立雷达站，允许美缉毒特工在墨携带武器，对墨反毒机构进行改组及惩办腐败官员，在两国边境地区增设双边反毒机构等。由于美国提出的很多要求侵犯了墨的主权、干涉了其内政，墨西哥予以拒绝，从而引起两国矛盾加剧。1997年3月，美国有条件地通过了对墨西哥的扫毒评估，近两年美国国会一些议员经常对墨西哥发出威胁。

　　面对美国的干涉，1990年4月20日，拉美国家在美洲国家组织扫毒会议上指出，“必须毫无疑义地接受在其境内开展扫毒斗争的自决权”。

　　二、美国在国际扫毒合作中的霸权主义

　　国际合作应遵守平等、互利和相互尊重主权的原则，扫毒合作也不例外。然而，美国在与拉美国家开展扫毒合作时，常常破坏这一原则，有时公然践踏拉美国家的主权。

（一）采取不对等的合作态度

　　合作的对等性是国际合作中“平等合作”原则最重要的内容。但在美拉扫毒合作中，美国常常于人于己采用不同的标准和做法。

　　使用除草剂强行铲除拉美国家种植的古柯、大麻、罂粟等毒品是美拉扫毒合作的一种重要内容。但美国在拉美推广使用的除草剂副作用非常强，它不仅使毒品植物枯萎，同时也杀死了大量的树木、灌木和各种植物，并且污染了河流、湖泊，对植物的多样性和自然环境构成了威胁。鉴于除草剂的副作用，美国国内早已禁止使用。然而，美国却要求拉美毒品生产国使用除草剂铲除种植的毒品植物。美国的这种做法遭到环境保护主义者的强烈反对。1988年4月，美国除莠剂专家沃尔特•金特纳因美国农业部和国务院在没有试验某种除草剂在次热带地区对环境影响的情况下便强行在秘鲁等国推广而辞职。1988年5月，美国除草剂制造商伊莱利利公司为抵制美国政府在亚马孙地区开展的这项活动，拒绝出售除草剂给美国政府。美国的这种做法也遭到了秘鲁、哥伦比亚等国家的谴责。1990年2月14日，玻利维亚议会专门通过决议禁止使用除草剂。

　　在引渡问题上，美国要求拉美国家将毒贩引渡到美国受审，但美国却常常拒绝拉美国家的引渡要求。1992年7月11日，美国缉毒部队成员布赖恩•唐纳森在玻利维亚第二大城市圣克鲁斯酗酒后打伤玻利维亚公民。事后，美国驻玻利维亚使馆在一份声明中称这是一次意外事件，并将唐纳森迅速送回美国。而玻利维亚政府则根据美玻引渡条约，要求引渡唐纳森到玻利维亚受审，但遭到美国的拒绝。这引起玻利维亚民族主义者特别是左派的谴责及玻美关系的紧张。

　　在控制武器走私问题上，拉美国家与美国也存在着矛盾。武器走私是国际毒品走私和贩毒集团发展的一个重要因素。因此，要想摧毁贩毒集团、减少毒品走私，首先就要解除贩毒分子的武装，切断他们的武器供应。美国是世界头号武器出口大国，所以，在控制武器出口、打击武器走私活动中，美国负有不可推卸的责任。拉美许多受贩毒集团威胁的国家曾多次要求美国在这方面做出更多努力。然而美国却不愿承担与其利益无关的责任，坚持它有权自由销售武器的顽固立场。1990年4月20日，美洲国家组织扫毒会议通过了拉美国家共同提出的一项控制武器出口建议。在此建议基础上，1997年，美洲国家组织起草并通过了《反对非法制造和走私枪支的泛美公约》。大多数拉美国家签署了该条约，但世界上最大的武器出口国美国至今还没有签署这个公约。

　　在控制用于生产毒品的化学品出口问题上，美国也逃避责任。根据美国毒品管制局的资料，用于加工可卡因的化学品有95%来自美国，但美国等主要化学品出口国却不愿承担此项责任。

　　在毒品合法化问题上。由于毒品控制战略效果不明显而且代价大，拉美一些国家领导人或政府官员主张实行毒品合法化。美国对此表示坚决反对，但美国国内却经常探讨这个问题，一些州还解除了对大麻类毒品的限制。目前，美国国内大约有10个州使用大麻是合法的。

（二）公然践踏别国的主权

　　拉美国家主张“在国际范围内，预防打击和消除犯罪和贩毒活动中，应尊重有关国家的主权、自决权、领土完整和有关政策”。然而，在合作扫毒中，美国为了追求行动上的自由或出于其他目的，常常无视国际法准则，公然践踏拉美国家主权。1990年，美国突然宣布一则惊人的消息，说墨西哥境内种植的大麻是美国过去估计数的l0倍，这是美国中央情报局通过卫星侦察到的，墨西哥为此抗议美国事先未通知就进行间谍侦察。1990年3月，美国海军未经哥伦比亚政府同意就在其200海里控制区内拦截了两艘哥伦比亚货船。1992年6月，三名美国联邦调查局特工人员在委内瑞拉绑架哥伦比亚人伊格纳西奥•雷斯特雷波和胡利奥•雷沃烈多，准备以洗钱罪把他们带回美国受审。哥伦比游外交部随后（6月26日）照会美国和委内瑞拉政府，抗议美潜联邦调查局在委内瑞拉领土上绑架两名哥伦比亚人，指出如果对这两名被指控进行洗钱的哥伦比亚人提出引渡要求，理应通过合法渠道进行，把他们绑架到美国受审是不合法的。

　　墨西哥医生温贝托•阿尔瓦雷斯•马查因被美国特工绑架到美国以及美国最高法院的裁决曾引起拉美国家强烈的抗议。1985年，墨西哥贩毒分子逮捕并暗杀了美国毒品管制局人员恩里克•卡马雷纳。墨西哥医生因在拷打和询问时给这位特工注射药物来延长他的生命而被美国毒品管制局出高价悬赏捉拿。1990年4月，美国毒品管制局人员将他绑架到美国。负责审判工作的洛杉矶地方法院法官爱德华•拉斐迪尔认为墨西哥医生被绑架到美国受审违反了墨美引渡条约，拒绝审理此案。1992年6月15日，美国最高法院做出裁决，认为把墨西哥医生绑架到美国不是违法行为，因为（墨美引渡）条约并没有完全禁止这类绑架行为。

　　按照国际法规定，引渡必须依据一定的法律和程序，即依据联合国公约或政府间订立的引渡条约，通过适当的外交途径，由请求国掌握足够证据的执法机关或联邦机构提出，受请国可以根据国际法规定的“要么引渡要么起诉” 的原则同意或拒绝引渡。美国这种未经它国允许，强行到别国执行司法行动的做法是严重违反国际法准则的，是一种霸权主义行为，因而立即遭到拉美国家普遍的抗议。玻利维亚外交部负责双边事务的一名官员说，美国法院批准到别国领土上去抓人是对别国主权的破坏。哥伦比亚宪法法院院长西蒙•罗德里格斯指出：“美国最高法院的裁决令人不可思议”，违反国际法，并且是对哥伦比亚的直接的威胁。委内瑞拉前总统佩雷斯表示，一个国家只能在他自己的领土上采取行动，到另一个国家的领土上执行司法权是不能接受的。智利外长席瓦西马指出，美国最高法院的这一裁决在智利是无效的。厄瓜多尔最高法院院长瓦尔特•格雷罗发表声明指出美国最高法院的裁决是违反国际法准则的，它将在主权国家之间引起冲突。

　　拉美国家在谴责美国的同时，不得不重新审视与美国在反毒方面的合作。1992年6月15日，墨西哥宣布修改与美国签署的引渡条约，并规定“从即日起，美国毒品管制局派驻墨西哥的人员将不能从事过去授权的活动，直至确定能够保障我们的法律受到尊重和国家主权受到全面保护的新的合作原则时为止”。1992年6月29日，墨外长索拉诺又表示，美国在墨西哥有39名缉毒人员，如果他们继续绑架墨西哥人，那么他们有可能被驱逐。1992年8月7日，牙买加外交部长库尔宣布政府打算修改两年前同美国订立的互相引渡罪犯条约，因为美国特工人员曾两次企图把受美国机关通缉的毒贩从牙买加绑架出去而没有成功，两次企图都是根据美国最高法院的裁决而采取的行动。哥斯达黎加最高法院宣布美国与哥斯达黎加的引渡条约无效。在拉美国家的抗议下，美国在1992年12月14日，以证据不充分撤消了对墨西哥医生阿尔瓦雷斯的指控。墨西哥医生虽然被无罪释放，但这个事件对美拉扫毒国际合作的影响却是广泛和深远的。

　　三、美国单边评估制度及其对拉美国家主权的侵犯。

　　美国扫毒战推行的“供方战略”，不仅让拉美毒品生产国承担了主要的扫毒任务，而且也让他们承担了美国扫毒战失败的主要责任。为此，美国于1986年制订了一套完整的评估机制，对那些没有按照美国的要求开展扫毒活动或没有完成美国规定的扫毒任务的国家给予严厉的制裁。

　　美国制订的单边扫毒评估制度于1987年开始实行。具体做法是：每年3月1日前，总统必须将参与毒品生产、走私和洗钱活动的有关国家的名单递交国会，国会将在以后45天内对总统提交的这份名单进行逐项鉴定，如果哪个国家没有被国会通过；美国就将取消对这个国家的援助和贸易优惠，制裁也将自动生效。1986年和1988年的《反毒品法》明文规定的制裁包括：

　　强制性制裁：

　　1）取消当年财政援助的50%（援助的范围包括人道援助和国际扫毒援助）。

　　2）100%地取消后一个财政年度的美国援助（除非这个国家在一定时期内得到认定）。

　　3）投票反对多边发展银行给予该国贷款（根据1961年对外援助法案第481条〔H〕、〔I〕、〔A〕和〔B〕款）。

　　4）取消糖的出口配额（根据1974年的贸易法案第803款）。

　　任意处罚：

　　l）取消普遍优惠制（GSP）和加勒比盆地计划给予的关岛优惠。

　　2）将该国出口美国的商品的进口关税提高到该产品价值的50%。

　　3）封锁美国与被取消资格国家的空中运输和联系。

　　4）美国退出与没有通过评估认证国家的关税清偿协定（1974年贸易法第802条）。

　　自1987年美国开展单边扫毒评估制度以来，共有15个拉美加勒比国家受到美国的扫毒评估，其中巴拿巴和哥伦比亚各有两次没有通过美国的评估，一些国家部分通过美国的评估，具体情况如下：

　　 1987－1999年送交美国国会进行扫毒评估的拉美国家

　　 年 次数 通过评估 未通过 观察

　　巴哈马 1987~1999 13 13 0 0

　　伯利兹 除1995年外 12 11 0 1

　　玻利维亚 1987－1999 13 11 0 2

　　巴西 1987－1999 13 13 0 0

　　哥伦比亚 1987－1999 13 9 2 2

　　多米尼加 1995－1999 5 5 0 0

　　厄瓜多尔 1987－1999 13 13 0 0

　　危地马拉 1991－1999 9 9 0 0

　　海地 1995－1999 5 4 0 1

　　牙买加 1987－1999 13 13 0 0

　　墨西哥 1987－1999 13 13 0 0

　　巴拿马 1987－1999 13 10 2 1

　　巴拉圭 1987－1999 13 8 0 5

　　秘鲁 1987－1999 13 11 0 2

　　委内瑞拉 1992－1999 8 8 0 0

　　资料来源：Drug Strategi，转引自Bulletin:Intermational Drug Control,March 1999,Number 53,P.3.

　　拉美国家认为美国的单边扫毒评估机制是一种“新形式的干涉主义”。哥伦比亚前总统埃内斯托•桑佩尔认为，干涉主义的新名称是限制，美国对一些发展中国家进入它的市场规定了从承诺扫毒到保护人权的限制性条件。拉美国家认为，“发展中国家在这些问题上做出承诺是应该的，但是那种把进入所有工业化国家市场的要求、目标和条件强加给这些国家的干涉行为，是不能接受的”。拉美国家之所把美国的单边评估机制看成是干涉行为，原因有以下几点：

　　第一，美国也应为毒品泛滥负责，而不应以法官自居。拉美国家认为，毒品泛滥是由毒品生产和毒品消费两个方面促成的。首先，美国的毒品消费刺激了拉美国家的毒品生产和走私。墨西哥前驻美大使曾说过：“贩毒并不是墨西哥原有的问题，它是美国的问题，是由需求而不是由供给引起的问题”，他们也是毒品泛滥的受害国。哥伦比亚前总统阿方索•洛佩斯说，“是美国人腐蚀了我们”。因此，他们认为美国也应当承担毒品泛滥的负责。其次，除了为毒品消费引起的毒品泛滥问题负责外，美国还应为本国的毒品生产造成的毒品泛滥问题负责。美国是世界上安非他明、大麻等毒品的重要生产国。近年，美国的安非他明产量大幅提高。据美国毒品管制局统计，近年收缴的安非他明加工厂从1993年的218家增加到1998年的1600家。美国还是西半球最大的大麻生产国，该国种植的大麻主要分布于加州、夏威夷、肯塔基州和田纳西州，并出口到加拿大。此外，美国一些大银行一直在为贩毒集团洗黑钱。根据联合国的报告，美国银行系统每天流动的20亿美元的资金中有高达3亿美元的洗钱资金。所以，拉美国家认为，美国应当为毒品泛滥负主要责任，它没有资格充当别国的法官。

　　第二，美国的评估标准不客观。扫毒成果并不是美国进行扫毒评估的客观标准。如 1995年和1996年哥伦比亚扫毒斗争成果创下前所未有的记录，铲除的古柯田和罂粟田面积比前几年有较大增加，卡利集团因六名主要头目被关进监狱而瓦解，但这两年哥伦比亚却没有通过美国的评估。同样的情况也发生在墨西哥。1996年墨西哥扫毒斗争取得了巨大成就，逮捕了大毒枭加西亚•阿夫雷戈在内的28名贩毒集团头目和11283名贩毒分子，修改了法律，将洗钱列为犯罪行为，铲除的毒品植物比上年增长较多。但1997年3月13日美国国会却以简单多数有条件地通过了对墨的评估。那么究竟什么才是美国进行扫毒评估的标准呢？在拉美，一些国家扫毒记录并不好或者拒绝接受美国的扫毒要求，但美国出于自身的利益，还是让这些国家通过了扫毒评估。美国对巴拉圭的态度最能说明这个问题。该国毒品走私和洗钱活动一直都很严重，但美国“从国家利益考虑”，年年都通过了对该国的评估。另一个例子是，1999年委内瑞拉查韦斯政府不允许美国飞机在其领土上进行空中飞行以监视毒品走私飞机，但美国政府和国会并没有按照军方和反毒机构的要求取消对委内瑞拉扫毒评估的认可。原因是委内瑞拉是美国最大的石油供应国，由于1999年石油价格上涨，克林顿政府希望委内瑞拉提高原油产量以平抑油价。所以，美国不想在扫毒问题上惹怒委内瑞拉。对此，美国《迈阿密先驱论坛报》的政治评论员奥本海默指出，“很显然，不仅‘评估程序’受到道德上的质疑，而且评估的实施已经变得高度政治化了”。以墨西哥为代表的拉美国家认为，美国以霸权主义态度看待反毒问题，将反毒问题政治化，其实质是干涉别国内政。

　　第三，美国对拉美一些国家的单边评估是不公正的。美国经常批评拉美国家扫毒不力，没有把扫毒战当成自己的战争，这种评价对一些国家是极不公正的。以哥伦比亚为例，1988年1月2日，哥伦比亚大毒枭路易斯•奥乔亚被无罪释放，美国政府指责哥伦比亚没有履行严厉惩处毒贩的诺言，对哥伦比亚准备采取报复措施。美国不仅限制签发哥伦比亚人的入境签证，而且还严格检查来自哥伦比亚的行李和货物，致使哥伦比亚对美国的出口遭受重大损失，这件事一度引起哥美关系的紧张。巴尔科政府认为，美国每年给哥伦比亚的援助不到2000万美元（里根政府时期），而每年哥伦比亚用于反毒战的开支高达10多亿美元，美国的报复使哥伦比亚政府腹背受敌，既要面对贩毒集团的进攻，又要面对美国的压力。1994年，加维里亚总统说：“在过去二三年的扫毒战中，我们几乎牺牲了3000名警察的生命，我们要用这样的战争才能证明自己的清白，这简直是荒唐。” 这种情况在美国与墨西哥的扫毒合作中也很明显。1987年，墨西哥总检察长以3600万美元开支的一半用于反毒战。从下表中可以看出。美国虽然给予了墨西哥一定的援助，但墨西哥付出了更多的人力物力资源。墨西哥副检察长曾说过：“世界上没有任何一个国家像墨西哥那样，为美国的年轻人（吸毒者）做出过如此多的贡献。”1988年4月，美国参议院指责墨西哥执法机构和军事机构腐败，准备取消给墨西哥的援助和多边银行的贷款，也曾引起了墨美关系的紧张。墨西哥前总统萨利纳斯谴责美国参议院鸡蛋里挑骨头，看不到自己的污点，只把眼光盯在别国身上。最后经墨西哥总检察长办公室的游说，美国才取消了对墨西哥的制裁，从而避免了两国关系的恶化。

　　 墨西哥反毒战的开支与美国的援助（单位：百万美元）

　　 墨西哥反毒战的开支 美国的援助额

　　 1984 15.9 8.3

　　 1985 20 9.7

　　 1986 17.4 11.6

　　 1987 18.1 15.5

　　资料来源：墨西哥总检察院，1988年。

　　美国的单边评估机制从开始实行至今，一直受到拉美国家的谴责。1997年2月，美国国会对墨西哥的扫毒工作进行评估辩论时，该国外长古里亚指出墨政府不承认美国的任何所谓的“评判”。2月26日，墨西哥国会大委员会发表声明，指出“美国对墨扫毒工作的单方面评估是对墨内政的干涉”。墨西哥总统埃内斯托•塞迪略说：“任何一个国家都不能以其他国家的监督官的身份自居，把自己的法律强加于他人。”1997年5月2日，他又对记者说：“我相信合作，不相信对抗。我不相信把一个人自己的责任归之于别人能够解决问题。我们拒绝单方面的评估，因为我们认为它违反国际法的某些原则，同时还因为它对其他国家实行治外法权。这是违反合作思想的。”哥伦比亚政府1996年3月1日断然拒绝美国对其缉毒斗争的指责，认为这是对其“内政不能接受的干涉”，是“不公正的决定”，它无视哥伦比亚在同贩毒分子宣战中所做出的“承诺与牺牲”。指出美国当局进行评估的根据不是客观的衡量标准，而是受到政治因素的影响。

　　与此同时，拉美国家强烈要求美国放弃单边评估机制。1997年6月3日，在第27届美洲国家组织大会上，伯利兹提出建议，请求大会将此事列入讨论的议题中。此项建议得到拉美各国的支持，外长们发表了一项声明，支持“多边主义”，要求成员国尊重国家特点、主权和独立，不采取不符合宪章原则和宗旨并有损友好关系的单方面行动。1997年8月23日，第11次里约集团首脑会议通过一项反对美国单方面措施的特别声明。指出：这些措施“破坏了国家间的友好合作关系”，“践踏了各国在法律上的平等地位、相互尊重的原则以及国家的主权尊严”。声明还号召各国在地区或国际会议上采取一致立场，深入讨论单方面采取治外法权性质的法令问题，并通过签署协议来加强多边主义。1998年4月5日，安第斯国家共同体第10次首脑会议通过一项声明，指出打击毒品生产、销售和消费的斗争，应遵循国际法的原则，特别应完全尊重主权和领土完整的原则。玻利维亚代表指出对反毒斗争的好坏进行评估，应该是多边的，而不是单方面的，“在国际大家庭中我们应得到应有的尊重”。

　　在拉美国家的斗争下，1998年6月3日，第28届美洲国家组织大会通过一项决议，决定将研究创建一个美洲协商组织来评估扫毒斗争，以取代美国每年单方面“评估”拉美各国扫毒斗争的做法。2000年4月2日，美洲国家组织秘书长塞萨尔•加维里亚在美洲立法领导人第二届大会上宣布，2000年底，该组织将提出一份美洲地区缉毒的多边评估报告。

　　（《环球视野》摘自《帝国霸权与拉丁美洲》世界知识出版社2002年1月出版）