摘要：国有企业改革主要包括国有资产的产权改革和国有资产的市场化经营改革。国企产权改革的最终目标是改变国有资产的属性，导致国企的退出和私有化，这不符合中国的国情和政体。所谓“改到难处是产权，改到痛处是人员”就是绕不开的问题，这条路在社会主义制度下走不通。而国有资产的市场化经营改革则要在国有资产经营发展战略和国家战略的指导下稳步推进，改革路径是在国有资产的出资人——国家国有资产监督管理委员会与国有企业之间设一道“墙”。这道“墙”就是类似于新加坡“淡马锡”的五至七家投资控股有限公司。按照商业原则和市场规律，实行市场化经营。国有企业在市场化改革中，应更多的关注职工的利益，这对特大型国有企业和金融企业的深化改革，降低改革成本和风险具有普遍意义。它将决定国家战略的成败，决定中国模式的走向。　　

　　

　　“十二五期间，中央企业的数量将减少至30-50家”。国务院国资委研究中心主任李保民在 “十二五经济形势展望高峰论坛”上说，这30-50家央企要具备三个要素：具有自主知识产权、成为国际知名品牌、具有较强的国际竞争力。曾几何时，央企由300多家减少至现在的123家，还要减少至30-50家。怎么减少？大方向是产权制度改革，还是市场化经营改革？是合并重组，还是“婆婆”拉郎配对此，国资委作为全国人大授权管理部门，无权作出决断，只能向全国人大及其常委会上方案，听听人民代表如何支招。　　

　　

　　当下，中国经济出现了匪夷所思的乱象。民间游资像出笼的猛兽，分别在股市、房市，在农产品市场，在收藏市场，掀起一个个价格狂飙的浪潮，炒股票，炒房产，炒大蒜、辣椒、绿豆、苹果，炒沉香，炒得人心惶惶，炒得全民心急火燎。外汇管理局手握数万亿美元的外汇储备，一会儿买美国国债，一会儿买日本国债、希腊国债，资金投向看不出战略方向，成了送人情，拉关系、讲条件的政治筹码。导致这种乱象的一个重要原因，就是在经济高速发展时，国有资产的市场化经营止步不前，在走出去中缺乏国家战略的指引，使外汇储备、民间资本成了无头的苍蝇。而在国有资产的市场化经营中，新加坡淡马锡控股有限公司（以下简称淡马锡），却创造了世界国有企业经营的盈利模式，在新加坡实现了国有资产的市场化经营，完成战略撤资，向民间资本出让股权，为淡马锡筹集了大量资金。从2002年开始，淡马锡大手笔在全球范围内进行战略投资，配置资源，有效地为国家外汇储备和民间资本的资金投向找到了出路。淡马锡把新兴市场国家作为投资首选，大幅度增加在亚洲三大快速增长区域的投资。包括中国及东亚地区、印度及南亚地区、东南亚地区，成为中国银行、中国建设银行、中国民生银行、中国东方航空股份有限公司、中航油的战略投资者。　　

　　

　　一、“政企分开”，“政资分开”的历史意义与局限性　　

　　

　　 “政企分开”，“政资分开”是我们耳熟能详的两个词组。但究竟如何定义“政企分开”、“政资分开”，它的内涵和外延是什么，却莫衷一是。概念性的东西，容易造成模糊不清、似是而非的情况。而正是有这种属性，导致人们更多更频繁地运用这种概念性的词语来注释新生事物。“政企分开”和“政资分开”曾经是表达社会对经济体制改革诉求的两面旗帜。与“政企分开”相对应的是“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的建立现代企业制度。与“政资分开”相对应的则是建立健全“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度改革。但从根本上说，国企产权制度改革的最终目标是改变国有资产的属性，导致国企的退出和私有化，这不符合中国的国情和政体。所谓“改到难处是产权，改到痛处是人员”就是绕不开的问题。这条路在社会主义制度下显然走不通，必须停止国有企业，尤其是央企的产权制度改革。从严格意义上来说，完成“政企分开”、“政资分开”的目标还任重道远。但从总体上来说，建立现代企业制度和实行产权制度改革已实现了厘清思路、建立模型、严格程序、规范运作的阶段性目标，为改革开放三十多年来社会财富的创造和积累，发挥了关键性的作用。　　

　　

　　同时，它的局限性也很明显。对国有企业而言，尤其是国家国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）监管的一百多家央企，政府作为出资人，作为国有资产的所有人代表，与企业的这种产权纽带关系，追求投资回，要求企业实现股东权益的最大化，或者表述为实现国有资产的保值增值，等等。这又不是用“政企分开”，“政资分开”就能简单表述清楚的。公众要求政府以提供公共服务为主，维护社会的公平正义，而不能过多地参与市场竞争行为，与民争利。政府正是认识到了这一实质性的问题，但又不能放弃对国有资产的出资人和监护人责任，于是就成立了一个专司这项职能的国资委，建立了“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的国有资产经营管理体制框架。有人把“国资委”和“淡马锡”相提并论，其实这是一种误解。国资委是中国政府单列的一个专司国有资产监管的部门，应该与淡马锡的控股股东——新加坡财政部相当。而淡马锡只能相当于国资委下属的一家投资控股有限公司。只是国资委目前还没有这样一家卓越的投资控股公司而已。相比而言，中国国有资产经营管理的制度缺陷在于：一是没有把国有资产经营发展战略上升为国家战略；二是没有从整体上把国有资产经营管理纳入到法律体系之内。　　

　　

　　二、国有资产经营的核心是以产权为纽带，实行市场化经营　　

　　

　　正是因为在国有资产经营管理上存在着制度性缺陷，所以国资委的定位就会出现问题。国资委给自己的定位是管人管事， “婆婆”加“老板”。也就是把原来的“大政府”干的事，转给了国资委这个“小政府”去干。上对中央政府，国资委是关注公共利益的政策制定者和市场监督者。下对所辖企业，国资委是发号施令者，危机处理者和裁判者。给人的印象仍然是“政企不分”，“政资不分”。使国资委在长时间里处于政府与市场都不满意的两难境地。　　

　　

　　 参照淡马锡成功经营国有资产的经验，需要对现有的国有资产的经营管理体制进行改革。国资委代表国家应该是所有国有资产的出资人，包括现有管辖的企业，还包括金融企业、军工企业，航空航天企业及其它中央政府部门管辖的国有企业。但国资委只行使出资人权限，依法享有所投入股份的所有权，利润分配权，剩余财产索取权。主要负责协调涉及国有资产经营管理相应政策，法律法规的制定，负责制定国有资产经营的发展战略，人力资源战略等。国资委根据国家战略和国有资产经营发展战略的需要，把现在拥有的国有企业的股权转投给五至七家投资控股有限公司。并以国家大法的名义，在《中华人民共和国公司法》中正式确定这些投资控股公司是享有豁免权的有限责任公司，它们成立的目的仅是持有并管理股东——国资委原有的各类投资。明确授予这些投资控股公司有权根据商业原则经营管理这些投资，实现国有资产的市场化经营。同时，明确规定，这些投资控股公司的董事长和首席执行官由国资委提名，经过“党管干部”的组织考察程序后，由国务院总理签署任命状。以提高这些职位的知名度和荣誉感、责任感。　　

　　

　　在这个体制框架内，国资委代表国家行使国有资产出资人权限，成为所属五至七家投资控股有限公司的控股股东。再由这些投资控股公司按市场化、商业原则经营管理下属投资控股、参股企业。而国资委只管理这五至七家投资控股有限公司，按照出资人权限，派出股权代表、董事、监事人选。在董事会的指导下，这些公司可以根据各自的商业判断力和灵活性来运营企业。作为控股股东，国资委不能直接干预其日常经营，但在国有企业的股权出让、并购等重大事项上必须上国资委进行协商决策。也就是说，国资委不能越过投资控股公司直接干预企业的正常经营管理，也不能直接对企业发号施令。国资委对投资控股有限公司的重大决策的控制权，包括对企业高层经理人的任免权，重大投资决策权，收益分配的决定权，财务稽核审计和调查权等权利的行使，只能按市场化规则进行，即只能通过按股权比例参加股东会，选派董事组成董事会的方式行使权利。而把大量的、商业性和市场化的企业经营管理交给专业的投资控股公司去做，大力推进国有资产经营的市场化运作。　　

　　

　　三、国有资产经营发展战略要作为国家战略　　

　　

　　 建立公共服务型政府已成为世界潮流，中国也不例外。政府要为全体公民和公众服务，把着力点放到提供公共服务产品，维护社会的公平正义上。这就要求政府逐步脱离那些自己干不了也干不好的具体商业事务，逐步减持在一些竞争性行业中的企业股权，进而实现把大多数企业的所有权转让给大众，让全体人民分享改革开放的成果，分享国家经济增长的成果。但这需要在严密的规划、监控和指导下循序渐进地进行，需要在10年20年的时间里完成。　　

　　

　　 同时，在世界经济一体化的进程中，需要从国内条件和国际环境上统筹规划经济社会发展，关注国内、国际两个市场、两种资源，以顽强的精神，在世界范围内配置资源。这更需要在严密的规划、监控和指导之下步步为营，也需要用10年20年，甚至更长的时间来完成。　　

　　

　　这就是我们所说的国有资产经营发展战略。它应该成为国家战略的重要组成部分。令人惋惜的是，我们在这方面缺乏战略安排，使我们错失了许多战略机遇。在世界性经济危机来临，大宗商品、资源性原材料价格出现大幅下降时，看不到我们以整体出击的议价能力。传导给大众的只是单个企业在那里各自为政，左冲右突，往往在最后关头而功亏一篑。　　

　　

　　淡马锡在1986年通过“公开售股”的方式，将新加坡航空、海皇轮船、吉宝企业等国有企业实现了民营化。通过“议价出售”的方式，将新加坡Cerebos公司、糖业公司、新加坡化工公司、新加坡食品工业、Premier饭店等行业领军企业实现了民营化。淡马锡在完成战略撤资，出让股权后，为淡马锡筹集了大量资金。从2002年开始，淡马锡大手笔在全球范围内进行战略投资，配置资源。淡马锡把新兴市场国家作为投资首选，大幅度增加在亚洲三大快速增长区域的投资。包括中国及东亚地区、印度及南亚地区、东南亚地区。 计划将淡马锡的投资分成三部分：1／3在新加坡, 1／3在亚洲其他地区, 1／3在经合组织(OECD)经济体。投资领域主要确定为全球网络、物流、金融服务业、地区能源、科研机构以及各行业中的领军企业等。截至目前，淡马锡在亚洲地区（除日本、新加坡以外）的投资已超过了其总投资的40%。　　

　　

　　四、战略实施的成败在于制度设计和管理流程再造　　

　　

　　淡马锡管理营运着1000亿美元以上的市场资本化资金，控股、参股企业超过2000家。而每年的经营费用却不到3000万美元，员工总数不到300人，而且网络了许多世界级顶尖人才。当国家战略转移时，淡马锡董事会提出要按商业原则运作，做积极的投资者，把战略投资区域放在新兴市场国家和高增长地区，选择行业为全球网络、金融服务业、交通运输、地区能源、生命科学、科技研发机构。在国家战略中，淡马锡充当了一个战略实施者的角色，而这个角色所发挥的重要作用，正是在于制度设计之功和科学合理的管理流程。也就是在这种制度框架内，淡马锡才能站在市场的第一线，迅速而果断地做出了符合市场经济规律的经营决策。　　

　　

　　制度也会产生生产力。国有资产的市场化经营，需要好的制度，需要正确导向的制度，需要长期激励的制度。而且相对国有资产经营管理而言，好的制度设计要排列在科学技术、人才因素之前。因为有了好的制度才能吸引和留得住世界级一流的人才， 才能使科学技术迅速地转化为现实的生产力 。　　

　　

　　 对进一步深化改革中国国有资产经营管理体制框架来说，国资委担负着重要的作用。国资委的定位是代表中央政府做国有资产的出资人，做大股东。大股东的职责就是往控股公司派出股东代表，组建董事会和推行一整套完善的董事会决策制度、议事规则， 收取资产红利。为了实现股东权益的最大化和实现国家战略目标，国资委的重要任务就是在国家战略的指导下，制定国有资产的经营发展战略。什么时候投资，什么时候减持，往哪个地区、哪个领域投资，减持到什么程度，都必须有战略作为指导。把那些自己不擅长的、管不了也管不好的，交给专业化的投资控股有限公司去打理。国资委只管业绩考核和提供服务，如设立国有资产经营管理政策法规研究中心，跨国经营研究中心，国有企业高级经理人培训服务中心等。　　

　　

　　“政企分开”，“政资分开”，知易行难关键在做。要真正做到，必须有切合实际的方法。 这种方法就是在国资委与实体企业之间设一道“墙”。这道“墙”就是投资控股有限公司。国资委是个由政府官员组成的机构，让它去按市场规律对企业进行市场化运作，在很大程度上只能是一厢情愿，很难做得到。但投资控股有限公司愿意这么做，因为它本身就是一家企业。 这个道理在35年前新加坡财政部想通了，因此设立了淡马锡。在15年前中国胜利油田的主要领导想明白了，设立了胜利油田东胜精攻石油开发集团有限公司。　1993年6月29日　，中国石油天然气总公司第一家吸收当地资本进入石油开发的股份制油公司在胜利油田成立。这个公司的全部家底就是年产原油10万吨的一个小区块。由于体制新，机制活，成立的当年就取得了成功。紧接着，胜利油田把类似的十个区块陆陆续续地划给了这个公司。这个公司的总经理感到，胜利油田的传统体制对下属公司干预过多，协调难度太大。如果这十几个区块都在这种体制框架下运作，很快会走回老路上去。于是，在中国社会科学院工业经济研究所、中国石油大学等专家学者的咨询指导下，提出了一个全新的方案。即在胜利油田与各个区块之间，设立一个投资控股集团有限公司。油田把对各个区块的投资投给集团公司，再由集团公司投到各个区块。在这种新的体制框架下，胜利油田的指导、干预只能到集团公司这个层面，集团公司成为树在胜利油田和各个区块（子分公司）之间的一道“墙”，把胜利油田对各个区块的直接干预、指挥过滤掉了。然后，由集团公司向各个区块派出股权代表，组建董事会、监事会。集团公司的总经理成为各个区块的董事长。在实际运作中，集团公司的总经理办公会就代行了各个区块的董事会决策。集团公司对各个区块（子、分公司）只管五件事。即子分公司经理的任免、投资决策、工资总额的核定、原油销售和财务稽核审计。 　　

　　

　　曾名噪一时的“东胜模式”，展现给世人的是“陆上石油第一家股份制油公司”，以及骄人的经济效益。取得成功的真实原因却被埋没了。原来的国家能源部，以及现在的国家能源局曾多次组织专家调研“东胜模式”，也只能是泥牛入海。似想在这么小范围的实验，即使再成功也会让人不屑一顾。但是，人的解放和自由的全面发展，可以产生惊人的创造力。淡马锡是一个例证，“东胜模式”也是一个例证。在未来的发展中，希望我们不再藐视这种创造力，不再忽视我们自己的举一反三，触类旁通的想象力。只有这样，才能不再错过战略发展的机遇期。　　

　　

　　五、在国有资产的市场经营中，更多地关注职工利益　　

　　

　　国有企业的市场化经营改革要统筹兼顾，维护职工利益。国有企业的改革经历了减员增效、分拆上市、改制分流和快速发展的历史阶段。在这个历史阶段中，改制分流，市场化运作的成功或者留下的负面效应，凸显了一个根本性的问题，就是如何以科学发展观统揽全局，坚持以人为本，统筹兼顾，充分考虑企业的发展沿革和历史成因，把职工利益放在重要位置。这是因为大型国企的改革涉及到产权制度，运行机制，尤其是引入了海外资本，企业由国家独资变为国有控股的股份制公司。改革牵涉面广，企业减员增效，改制分流的职工众多，往往牵一发而动全身。在企业特色管理模式的制度设计中坚持把职工利益放在第一位，不仅关系到企业的持续经营，而且关系到社会稳定和筑牢我们党的执政基础。　　

　　

　　国有企业为国家，为社会创造了巨大的财富，包括物质财富和精神财富。这是几千万职工奋力拼搏，忘我奉献的成果，凝聚了几代人的心血，形成了“企业国，福利员工，回股东，奉献社会”的核心价值观。用现代企业理论和产权经济学理论来理解这种价值观，就是员工、股东、客户。这种排序符合现代企业理论和产权经济学理论，也与我们党的一贯主张相一致。在《中国共产党章程》总纲开篇中说：“中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的发展方向，代表中国最广大人民的根本利益。”而中国工人阶级的主体是产业工人队伍。目前，虽然各种经济主体、经济成分发生了很大的变化，但仍然要坚持和完善公有制为主体，各种所有制经济共同发展的基本经济制度。　　

　　

　　六、国家战略的宏观指导，决定了中国模式的基本走向　　

　　

　　在刚闭幕的“两会”上许多代表、委员说，如果解决不好贫富两级分化和腐败问题，就会影响到社会稳定大局。一位著名经济学家也说：“中国贫富差别急剧扩大的原因是腐败和垄断。”　　

　　

　　“腐败和垄断”，一个主要是指政府，一个矛头对着央企。这是要看政府和央企如何承担起稳定社会大局的责任。在现阶段，我们仍然要坚持和完善以公有制为主体，各种所有制经济共同发展的基本经济制度。作为公有制经济主体中坚力量的央企，就要严格按照党的十五大决议精神，认真履行国有企业的经济责任和社会责任，以资产为纽带，逐步实现国有资产的市场化经营。在社会主义市场经济和现行政治制度的条件下，政府要想有效防止腐败的滋生和蔓延，就要从政府治理的制度设计上进行改革。按照建立公共服务型政府的要求，不仅要建设廉洁的政府，还要建设廉价的政府。这就要求我们遵循社会主义市场经济规律，转变政府职能。我们以庞大的财政费用供养了庞大的政府机构，而政府却管了许多本由市场去管的事。但在应由政府管好管住的方面仍然出现缺位，如制定市场游戏规则，严格监管，维护市场公平、公正、公开的正常秩序，维护社会的公平正义。正是在这样的背景下，中国知识界关于“普世价值”与“中国模式”之争异常激烈，这是在中国现代化进程关键时刻的一次具有方向性的重大交锋。“普世价值”说，“政府是服务于人民的,资产是属于社会大众的,城镇化是为了人的幸福的”。“中国模式论”则是“人民要服从于政府、政府要控制资产、百姓的利益要让位于地方建设”。但这绝不是中国模式的全部和将来的形态。我国的人民代表大会制度就是要代表最广大人民的意志，通过立法和对执法加强监督的方式制衡行政权力。好的制度，正确导向的制度，长期激励的制度要在不断的创新完善中才能获得生命力。建设好中国特色的社会主义制度，要靠国家战略的宏观指导，制定好我国的国有资产市场化经营发展战略。在国家战略的推动下，政府要为全体公民和公众服务，把着力点放到提供公共服务产品，维护社会的公平正义上。在世界经济一体化的进程中，从国内条件和国际环境上统筹规划经济社会发展，关注国内、国际两个市场、两种资源，以顽强的精神，超强的实力在世界范围内配置资源。而这种在国家战略指导下的国有资产市场化经营格局的形成，确定了中国模式的基本走向和发展路径。　　

　　

　　但是，一些经济学家及“政治精英”推行新自由主义经济学和普世价值，参与政治和经济动乱的现象也不会自行停止。在苏东剧变，拉美、非洲和中东国家的“结构改革”中，在世界金融危机问题上，在配合敌对势力分裂和肢解国家，消灭国企、窃取国资、外资垄断经济的各式各样的“颜色革命”中，少数人极力推崇西方私有化、自由化、宪政化的意识形态，表面上为私营企业鸣锣开道，实际上是不遗余力地排斥国企，强制国企从竞争性行业中退出。按我国工业行业的产业集中度计算，95%的工业行业都是竞争性较强的行业，其中包括电力、自来水、燃气、粮食购销行业等公用事业。在这样的市场结构中，让国资退出竞争性领域，等于基本取消了工业行业中的国有企业。对此，在竞争性领域中存在的战略性国企和关系国计民生的重要国企要坚定信念，按照中共中央的国企改革重要决策，需要发展壮大不能退出。　　

　　

　　据公开资料显示，“十一五”时期，在中国28个主要工业行业中，外资在其中21个行业中拥有多数资产控制权。在中国已开放的产业中，排名前5位的企业几乎都由外资控制。近10年来，外资对制造业市场控制度基本在30%以上。高技术产业总体外资控制度近几年已经达到近70%的水平。解决问题的重要方法就是中共中央十五届四中全会针对国企改革发展决定的“竞争性领域中具有一定实力的企业，要吸引多方投资加快发展”，并在竞争性领域发挥“资产重组和结构调整”的功能，有进有退。做到进退有序，做强做优做大，维护产业安全，担负起保护一般中小企业发展空间的任务。　　

　　

　　国企改革的进与退，事关国家以公有制为主体的经济发展方向，事关结构调整、企业重组和改善收入分配格局的转变经济发展方式。坚定国企改革的正确方向，将决定国家战略的成败，决定中国模式的走向。三十多年改革的实践证明，要坚持走社会主义道路，坚持以公有制为主体的经济发展方向，国企改革就要有进有退：在市场化经营改革上要进，在产权制度改革上要退；在控制涉及国家金融安全、粮食安全、信息安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务行业上，以及支柱产业和高新技术产业的重要骨干企业要进，在这些行业和领域之外的企业要退；在国家走出去战略中，在控制外部资源和市场上要进，在与国内企业竞争中要退。在有进有退中始终保持进退有据，进一步巩固我国社会主义的基本经济制度，不断增强国有经济的控制力、影响力和竞争力。