山西：亟待破解的"资源诅咒"

周建军 本刊特约记者

《中国改革》2007年第三期

　　煤炭早在改革开放前就已是山西的一大支柱产业，但其在山西经济中的地位远没有今天这样突出。改革开放后，中央提出要"尽快地把山西建设成为一个强大的能源基地"，大规模能源基地建设由此展开。近几年来，山西的各项经济指标更因煤炭价格上涨而保持持续地增长。与此同时，高度依附煤炭的发展模式带来的一系列巨大问题与矛盾，也正在直接或间接威胁着山西的可持续发展与社会和谐。

　　根据经济学上"资源诅咒"的理论，那些拥有丰富自然资源的国家或地区，由于对自然资源的过度依附，其政治与经济体制容易失去变革、创新的动力，被锁定在某种不自由、不发达的状态。那么，煤炭依附性发展模式给山西到底带来了什么？

煤炭依附性发展道路的宏观样板

　　山西左云县刘家窑村遭遇的困境可以看作是山西众多采空区的典型（参见本刊2006年8月《左云两村两重天》），但整个山西还有多少类似刘家窑这样的采空区呢？长此以往，山西会变成什么样子？

　　据有关人士介绍，早在2000年，在山西15万多平方公里的土地上，采空区已高达2万多平方公里。尽管目前到底已造成多少采空区仍是一个有争议的数字，但即使根据山西省社科院研究员李连济的保守估计，山西现在起将面临近6.4万平方公里的采空区治理任务。

　　在这些制造采空区的煤矿中，煤炭资源的掠夺性开采问题非常严重。不少中小煤矿，特别是小煤矿，年实际生产煤炭数字通常都远远大于该煤矿的设计能力，而煤矿的实际回采率都远远低于法定回采率。据山西省社会科学院张莲莲研究员提供的数据，山西省国有重点煤矿资源回采率约为75%，每年损失资源1380万吨；地方国有煤矿资源回采率为60%，每年损失资源940万吨；乡镇煤矿回采率仅10%，每年损失资源8亿吨。山西省副省长牛仁亮表示"山西每开采1吨煤，就要消耗与煤伴生、共生的各种矿产资源8吨；每年因采煤排放的煤层气(甲烷)约116亿立方米，接近于'西气东输'的输气量；每年挖5亿吨煤，便使12亿立方米的水资源受到破坏，相当于'引黄工程'的总引水量。仅1993年至2003年，山西因煤矿开采就有40余万亩水地变成旱地，山西每年因此而损失300亿元人民币。而山西煤矿安全欠账更高达380亿元。"

　　1996年，山西有关方面曾经做过一次乐观的估算，按照该年度原煤总产量3.49亿吨，动用消耗资源14亿吨测算，目前已探明的2000米以内的储量至少可以服务150年以上，但是到2003年，对于这个服务年限的测算已经缩短到70年。

　　除了直接间接的资源破坏、浪费与经济损失，大规模开发煤炭正使得污染越来越威胁着所有山西人的生存安全。山西已经成为中国生态环境形势最为严峻的省份之一与世界级的能源消耗污染区。早在1999年时，山西全省人均排污量是全国平均值的2.9倍。其中烟尘排放量是全国平均值的7倍，二氧化碳和悬浮物排放量为全国的6.5倍。省会太原的空气质量指数为四级，在被监测的全国43个大城市中排倒数第一，是世界上污染最严重的城市之一。近年来，山西省城乡肺癌发病率和死亡率较1970年代上升了30%~50%，恶性肿瘤占厂矿职工死亡人数的30％，各类呼吸道疾病、职业病的发病率和死亡率也都明显增加。据统计，1989~1996年，全省仅国有经济单位的医疗卫生和丧葬抚恤费即使排除物价上涨，其涨幅也高达5.45倍，为全国同期涨幅的1.09倍。

　　过度依附煤炭的发展模式带来了生态环境失衡，也带来了产业结构的严重失衡。山西本省的工业部门不断萎缩，已经限制了山西的工业化进程。在能源基地初建的1985年，在列入当时国家计划的61种主要工业产品中，山西省有14种产品产量处于全国各省市的前10位，国优白酒、铁路机车产量分别占全国52.73%、27%，居第一位。手表、电子表、合成洗涤剂等产品也在全国名列前茅，像"海棠"牌洗衣机在全国还小有名气。时至今日，山西工业越来越集中于煤炭、冶金、焦炭、电力这四个与煤炭关系密切的行业。到2005年，上述四个行业的工业增加值占到山西省工业增加值的将近80%，提供的财税收入占到山西省财政总收入的将近一半。

　　过度依附煤炭还造成了种种社会问题。迄今为止，国有重点煤矿大同矿务局还有二十几万矿工居住在煤矿开采区的棚户房里。这些棚户房低矮破旧、简陋寒酸，大部分都依山而建，分布杂乱无章。盖房的原料仅是附近山上的石块。与此形成鲜明对照的是那些一掷千金的山西矿主们，在北京、上海等地开着奔驰宝马，住着高档楼盘。有研究显示，山西每年因矿主们在北京、上海等地购车买房而流出的资金就达100亿元以上。截至2006年6月，山西省已发现官煤勾结1126人，一共涉及资金1.7亿。山西省煤炭安全监督局一个处长涉嫌经济问题被立案侦察，办案人员从其办公室及住所搜出现金就达500余万元，还不包括一些存折与银行卡。山西不少干部群众对煤矿"承包"、"改制"、"官煤勾结"带来的种种问题怨声载道："资源越富百姓越穷，难道这就是落实科学发展观与构建和谐社会吗？"

　　现在，山西煤炭的调出量占了全国煤炭市场交易量的2/3，为国家建设做出了巨大贡献；与此同时，山西也付出了巨大的代价。经常到山西处理矿难的国家安全总局局长李毅中说，山西的煤炭是带血的。其实，山西的煤炭何止是带血的呢？我们已经不能尽数山西煤炭上面的种种痕迹。

资源新政与煤炭依附性发展道路的艰难转型

　　就在笔者赴山西调查的同时，山西省国土资源厅以文件形式下发了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》（晋国土发[2006]118号），要求全省上下的煤矿按照山西省政府187号令执行新的资源整合与有偿使用政策。在这份名为《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》（以下简称《办法》）的山西省政府187号令中，采矿企业准入门槛被进一步提高，不符合规定的小煤矿将会被逐步整合或者关闭；大中型煤矿企业将被鼓励参与煤炭资源整合，组建和发展大型企业集团。《办法》一改过去几十年来矿业权（包括探矿权与采矿权）的无偿划拨，对通过行政审批取得采矿权的采矿权人，除缴纳采矿权使用费外，还应当依法缴纳采矿权价款，并鼓励对采矿权进行公开出让。

　　参与政策制定的山西省社科院院长李留澜称，资源整合与有偿使用政策是在山西临汾市试点之后全面推行的新政策。原来山西各地一直沿用计划经济时期资源无偿划拨的办法，目前不少地方的矿业权主体发生变更，这意味着数量不菲的非国有煤矿也一直享受着煤炭资源无偿划拨的优厚待遇，从而使得矿产资源的国家所有者权益没有得到很好的保障。即使在国有煤矿，资源的无偿划拨也没有形成相应国有企业资本金，矿产资源的国家所有者权益也没有得到很好的保障。《办法》可以看作是山西省提高煤炭产业集中度与竞争力、建立健全资源保护与生态补偿机制的初步尝试。

　　目前，《办法》已经在山西的各地市被声势浩大地执行，并在重新划分着现有的煤炭利益格局。山西省计划在"十一五"末期，矿井总数要从现有的4000多个缩减到2500个以内，并且实现山西煤炭产量的"零"增长。面对着即将被其他煤矿整合或彻底关闭的命运，不少中小煤矿正在改造现有矿井，提高煤矿的年开采设计能力，以此应对整合。资源整合的同时，煤炭资源的有偿使用即采矿权价款的收缴，也正在有条不紊的进行。通过此次费用收缴，山西省财政可能收取煤炭资源采矿权价款就达到1100亿元以上（除去国有大矿的采矿权转赠资本金），差不多相当于2005年山西省财政总收入的两倍。按照《办法》规定，县级以上的政府分配所得的采矿权价款，主要用于矿产资源勘查、保护和管理。县级政府分配所得的采矿权价款，主要用于在煤炭资源整合过程中关闭合法矿井的补偿和煤矿企业所涉及乡村的地质生态环境治理。

　　但掠夺性开采是否会随着《办法》的执行而自动解决呢？在不少地方，煤矿只是按照上级指示按一定比例关闭，而批准保留下来的矿，其工艺与规模与被关闭的煤矿没有太大差异，并不能保证减少煤矿的掠夺性开采。此外，征收资源价款也不会对煤矿的掠夺性开采有多大影响。因为在煤矿主们看来，只有"抓住市场机遇开足马力生产，弄好了只用一两年就可以赚大钱"才是最重要的，这注定了他们对资源竭泽而渔地开采。另一方面，在能源资源日益紧缺的今天，卖方市场格局注定是需求弹性较小的消费者最终承担每吨3元左右的资源价款，这相对于300元左右的吨煤价格是九牛一毛，不会对市场需求、供给产生太大影响。

　　除了上述政策，山西省也在力图转变煤炭依附性发展模式，推进经济转型与产业调整，在各个地市，除了煤炭以外的一些项目也在陆续上马。尽管如此，一些地方却再次将经济转型的希望寄托于资源。晋中市某县政府就出台了这样一个《煤炭企业新办地面项目优惠政策》:"对新办一定规模地面项目的煤炭企业给予事业单位安排直系亲属的特殊优惠，……外地来该县办煤炭企业的，必须办一个相当规模的地面项目，同样给予优惠政策。"据《晋中日报》报道，这些政策大大调动了企业的积极性，掀起了全县新办地面项目的热潮。

　　于是，前几年造就的"煤炭富翁"现在又"被迫"将煤矿获得的利润投入到洗煤、化工、旅游、酒店服务等其他产业。新的产业与煤炭产业一起发展，"煤炭富翁"们凭借对资本的垄断变得更加骄横跋扈，甚至形成一股强大的"市场势力"。左云县煤炭管理局纪检书记说："有实力的矿主别说不把监管人员看在眼里，就连乡里领导和县领导也不正眼瞧。县、乡领导上门宣讲政策和法规，矿主要么溜之大吉、根本不听，要么给你反上一课：这些我知道得比你早，我在某某大领导那里早知道了。这几年出现的非法矿主撕封条、砸锁链，去年在关闭非法和不具备安全条件的煤矿时，竟有一些矿主抬着棺材向政府和分管领导'示威'。"

　　"矿主赚钱、矿工受难、政府买单"（李毅中言）的模式，使得山西"越挖煤越穷，越穷越挖煤"。尽管山西已经在推进经济转型与产业调整，但山西煤炭依附性发展模式的转型还是面临很大的困难和问题。