普京政府重新加强俄罗斯国有企业的措施

：张树华 李福川

《世界社会主义研究动态》 2006年14期

内容提要：

近年来，普京政府采取了一系列重新加强俄罗斯国有企业（主要是国家独资或控股的联邦企业）的措施，引起了人们的注意。

（—）2004年8月，普京亲自确定1063家俄罗斯大中型企业为国有战略企业，并明确规定政府无权对这些战略企业实行私有化。这些企业涉及国防、石油、天然气、运输、电力、对外贸易、银行、渔业、钢铁制造业等领域。有俄罗斯学者指出，加强对国有资产的毕控，进而保持俄经济安全和社会安定，是普京颁布国有战略企业名单的深层次原因。（二）将能源领域的私有企业“重新国有化”。能源工业在俄经济中占有特别重要的地位，尤其是石油和天然气是俄罗斯经济的命脉。为确立国有企业的核心地位，普京政府一方面通过司法手段，将“有问题”的私有石油公司的核心资产收归国有；另一方面采取市场手段，由国家控股企业收购一些私有石油公司。（三）通过立法让重要领域的核心国有企业拥有主导地位或垄断地位。在资源开采领域，采取立法手段，把资源开采审批权收归联邦政府；在天然气领域，国有的天然气工业公司依法获得垄断权利；在石油领域，国有的石油管道运输公司和国有成品油管道运输公司依法获得垄断权利；在电力、铁路、邮政等领域，一系列核心国有企业也依法获得主导权。（四）利用行政权力支持和扶助国有企业实施资源、市场和资本扩张。支持国有天然气工业公司主导一些大型油气田的开发；支持俄罗斯石油公司获得更多油气资源；支持国有统一电力系统公司购入动力机器公司股份；支持国有对外贸易银行进行资本和业务扩张，并使它成为俄境外融资和外贸结算的核心金融机构。（五）加强对国有战略企业的监管。为使国企高层履行经营国有资产的责任，保障国有企业忠实执行国家的经济政策，普京政府安排了许多高级官员到大型国有企业兼职；强化对国有企业在上缴利润和税收方面的监管；利用税收手段，把石油超额利润上缴联邦财政。

在加强国有战略企业的同时，普京政府对一些国有中小企业的私有化也进行了限制和规范。政府规定，私有化对象只能是非战略性的国有中小企业，而且是分期分批地有步骤地进行，实行这种一定范围内的有节制的私有化的目的，也是为发展和壮大国有战略企业提供资金。

在实施这些加琅国企和保障国企主导地位的措施后，俄国内尽管也经历过政治、经济和社会危机，但其结果都有惊无险。近两年俄联邦政府的财政出现多年来未有过的巨额预算盈余，从而使普京下决心实施一系列直接关系民生的重大工程，如医疗、教育、住房和农业等方面的“国家重点工程”。

有些俄罗斯学者和西方一些观察家指出，普京政府实际上已经改变了叶利钦当政时期将国有企业全盘私有化的做法；同时也改变了过去推行的“新自由主义”经济政策。通过这些改变，促进了俄罗斯经济的恢复和发展，维护了俄社会的稳定，普京政府也因此在民众中获得和保持了较高的支持率。

近年来，俄罗斯普京政府在社会经济决策中，强化了政府调控经济的职能，尤共在重新加强俄罗斯国有企业（主要是国家独资或控股的联邦企业）方面采取的一系列措施，引起了人们的注意。

一、普京亲自确定1063家大型企业为国有战略企业
2004年8月，普京签署一份命令，确定1063家俄罗斯大型企业为目有战略企业。这份总统命令明确规定，政府无权对这些战略企业实行私有化，这些企业资产的出售或股份化必须经过总统特批。普京的这一决策，是针对2003年8月俄政府曾制定和通过的一份私有化计划做出的，那份计划中拟出了俄未来三年的私有化目标，其中，在2004年将实行私有化的名单中，上面讲到的这1063家国有企业榜上有名。

在俄罗斯，国有战略企业是指其产品和服务对国防、国家安全和保障公民精神、健康和合法权益有着战略意义的企业。这些企业有的是国有独资的联邦企业，有的是联邦政府持股的股份企业。绝大多数情况下，政府在战略性股份企业中持股比例大于25％，即政府对企业经营活动至少拥有否决权。在这次普京确定的1063家战略企业名单中，涉及石油、天然气、运输、电力、对外贸易、银行、渔业、钢铁制造业等领域。其中国防企业占到了80％，有“米格”和“苏霍伊”飞机制造厂等著名企业；能源、交通运输等领域中的不少垄断性企业也榜上有名，如“天然气工业公司”、“石油运输公司”、“俄罗斯石油”、“俄罗斯铁路”、“统一电力系统”、“对外贸易银行”等。

普京的这一举动，关系到俄罗斯未来的经济政策走向。尽管俄罗斯国内对于这一命令有着不同的看法，但人们普遍认为，普京此举是为了加强对国有资产的控制和管理，匡正以往的弊病。颁布战略企业名单是“防止它们被私有化，防止国有资产流失”。俄政府对于名单中的战略企业具有绝对的控股权，“国家不仅要得到红利，还要参与实际管理”。

上世纪90年代，苏联解体以后，俄罗斯在经济上实行“休克疗法”，推行全盘私有化。但在私有化的过程中，也遇到不少困难和阻力。到普京总统当政时，已有许多国有企业私有化了，但还有相当大的一部分尚未来得及私有化。已经私有化的国有企业推行私有化造成的严重恶果，就是大量的国家财产迅速被少数寡头所瓜分。而人民群众不但没有从中得到什么好处，反而大量失业，陷入极度贫困之中，形成了贫富两极分化。俄罗斯著名寡头别列佐夫斯基在短短几年内，就通过巧取豪夺国家财产，积累起近百亿美元的资产。寡头们在获得大把的金钱之后并不知足，还极力利用金钱操控政治，甚至危害到国家政治和经济安全。别列佐夫斯基因企图干预国家政局被赶到国外后，“尤科斯”石油公司前总裁霍多尔科夫斯基又站出来，甚至准备将“尤科斯”交给美国石油财团。而“尤科斯”的石油产量占俄罗斯整个石油总产量的1／3，每年给俄国家财政带来10％－15％的收入，如果被美国掌控，俄罗斯的能源安全乃至整个经济就会受到很大威胁。面对私有化过程中的这些教训，俄罗斯社会上下都在反思，也不能不引起普京的深思。有俄罗斯学者指出，加强对国有资产的掌控，进而保持俄经济稳定和社会安定，这是普京颁布国有战略企业名单的深层次原因。

二、将能源领域中的私有企业“重新国有化”

能源工业在俄罗斯经济中占有特别重要的地位，尤其是石油和天然气是俄经济的命脉。根据世界银行的资料，2004年俄罗斯80％的出口来自燃料能源综合产品，俄国内生产总值的1／4由石油天然气收入构成。为确立国有企业在国民经济中的核心地位，普京政府采取了将能源领域中的私有企业“重新国有化”的步骤。

一是通过司法手段，将“有问题”的私有石油公司的核心资产收归国有。叶利钦时期的私有化使得80％以上的石油资源控制在私人财团手中。近年来由于国际原油价格的飙升，使得解决石油资源控制权的问题越来越紧迫。20o3年10月，普京决定打击有着浓厚西方背景的“尤科斯”石油公司，矛头指向俄罗斯首富霍多尔科夫斯基！10月28日，俄罗斯总检察院对霍氏提出7宗罪行∫主要涉及金融诈骗、偷逃国税、侵吞巨额资产等，其数额累计高达10亿美元之多。2004年12月，俄联邦政府依法裁定，拍卖“尤科斯”属下尤甘斯克油气公司76．79％的股份以抵偿偷逃税款。最终购买者为国有独资的俄罗斯石油公司，其石油开采能力增长了两倍多，达到年产6500万吨。

二是采取市场手段，由国家控股企业收购一些私有石油公司。2005年9月，俄联邦政府控股的天然气工业公司以131亿美元收购了私有的俄西伯利亚石油公司72。6％的股份，此举增加了国有公司石油开采能力3500万吨／年。
以上做法使联邦政府控制的石油开采能力由占总开采量的7。5％提高到了30％，总计约1。4亿吨／年。这些措施加强了俄罗斯国有能源企业，使俄政府拥有了对能源工业的有效控制力。控制了能源工业也就掌握了调控经济的杠杆，目有能源企业成为俄政府调控经济的龙头。

三、通过立法保证核心国企的主导地位

通过立法让重要领域的核心国有企业拥有垄断地位，这是普京政府保障国有企业对国民经济的绝对影响力的一个重要举措，其具体做法是：

（一）在资源开采领域，采取立法手段，把资源开采审批权收归联邦政府。俄联邦政府自2004年以来一直在加紧准备《矿产法》修正案并已提交国家杜马审议。修正案的最重要内容，是把联邦与联邦主体两级政府共有的油气开采审批权完全收归联邦政府，改“两支笔”为“一支笔”。

（二）在天然气领域，国有天然气工业公司依法获得垄断权利。依照《自然垄断法》（1995）和《天然气供应法》（1999）的规定，国有天然气工业公司（气产量占全俄90％）垄断天然气的管道建设、运输和出口权。其他私有天然气开采和出口商无权建设干线管道，且需从天然气工业公司获得相应配额才能使用干线管道。这一垄断权利使国有天然气工业公司成了决定共他企业的开采量和出口量的阀门。

（三）在石油领域，国有石油管道运输公司和国有成品油管道运输公司依法获得垄断权利。依照《自然垄断法》，这两家国有公司分别垄断石油和成品油的干线管道建设与运输权。其他石油和成品油生产企业无权建设干线管道，且需从上述两公司获得相应配额才能使用干线管道运输。这一垄断权利使这两家国有公司成了调控其他公司的石油和成品油产量及出口量的杠杆。

（四）在电力、铁路、邮政等领域，一系列核心国有企业也依法获得主导权。依照《自然垄断法》、《电力法》（2003）等，国有统一电力系统公司（发电量占全俄70％）垄断全俄电力的生产、传输和调度权；国有俄铁路公司拥有俄100％的铁路基础设施；在核电建设和生产、邮政、供热以及海港和空港服务等领域，国有核心企业也相应取得垄断地位。

在实施这些加强国企和保障国企的主导地位的法律措施后，尽管俄国内也经历过政治、经济和社会危机，但其结果都有惊无险。实践表明，普京政府通过加强国有企业并确保它们在重要经济领域的主导地位，对保障俄罗斯的经济和社会稳定起了关键作用。

四、政府利用行政权力支持和扶助国有企业的扩张

利用行政权力支持国有企业实施资源、市场和资本扩张，是普京政府提高国有企业的经济调控能力的有效途径。

（—）支持国有天然气工业公司主导一些大型油气田的开发。科维克塔凝析气田为东西伯利亚最大气田，也是中俄天然气合作的主气田，开采权原属于合资的THK－BP公司。由于没有、也无权自建出口管道，致该合资公司多年无法进行工业开采。俄政府则以拖延开采为由威胁其撤销开采权，迫使该公司与国有天然气工业公司商谈共同开采，其结果最终将是THK＝BP公司被迫让出相当比例的股权给天然气工业公司，由后者主导开采和出口。类似情形也发生在其他油气田开发项目上。为使天然气工业公司在萨哈林大陆架2号项目上获得多于1／4的股份，2005年7月7日，由俄政府的策动，天然气工业公司与壳牌公司签署了相关协议。根据协议，待萨哈林大陆架开发风险期过后！天然气工业公司将轻松拥有该项自权益并一举进入亚太市场。此外，俄政府还以直接注资方式壮大天然气上业公司，2005年6月24日，由政府出资71。5亿美元增持天然气工业公司10。74％股份！获绝对控股权（50％＋1股）。

（二）支持俄罗斯石油公司获得更多油气资源。在普京政府的支持下，2005年12月7日，国有俄罗斯石油公司从私有的控股集团手中购得25．9％的上乔纳大型油气田股份，接着洽购伊尔库茨克州政府手中的另11％的股份；当月16日，俄罗斯石油公司又竞得紧邻上乔纳的东苏戈丁油气田开采权。这一做法，促进了俄罗斯石油公司从“尤科斯”手中获得尤卢勃切诺一托霍姆大型油气田开采权。东西伯利亚新油田开采权的变化，表明俄罗斯石油公司将主导该地区油田开发，并主导与中国的石油合作。

（三）支持国有统一电力系统公司购入动力机器公司股份。2005年12月7日，普京政府批准了固有统一电力系统公司以1。014亿美元购入私有的动力机器公司22。43％的股份。后者是俄最大的发电和配送设备制造企业。此交易明显加强了统一电力系统公司的实力地位。

（四）支持国有对外贸易银行进行资本和业务扩张。

2005年12月21口，普京政府决定把中央银行持有的其他数家俄境外银行的股份全部转给俄对外贸易银行，使后者完全持有或控股这些银行，不仅银行资本剧增，且迅速扩大了在伦敦、巴黎、法兰克福、维也纳和卢森堡的金融业务。对外贸易银行将成为俄境外融资和外贸结算的核心金融机构。 ｜

五、加强对国有战略企业的监管

（一）加强对重要国有企业的组织人事的控制。为了使国有企业高层履行经营国有资产的责任，保障·目有企业忠实执行国家的经济政策，普京政府安排了许多高级官员到大型国有企业兼职。如：联邦政府第一副总理梅德韦杰夫兼任天然气工业公司董事长；总统办公厅副主任谢琴兼任俄罗斯石油公司董事长；联邦工业和能源部长赫里斯坚科任石油管道运输公司董事长；总统办公厅副主任苏尔科夫任成品油管道运输公司董事长；联邦政府副总理茹可夫任俄铁路公司董事长；总统办公厅前主任沃洛申任统一电力系统公司董事长，联邦工业和能源部长赫里斯坚科任副董事长等。

（二）强化对国有企业在上缴利润和税收方面的监管。普京一再强调对国企上缴利润和税收要加强监管。早在1999年担任俄政府总理之时，普京就发现俄罗斯4000家固有企业中只有517家上缴利润，他为此召集专门会议，对一些大型国有企业藏匿利润提出严厉批评。普京指出，像“俄罗斯统一电力”公司、“天然气工业公司”、“卢克石油”公司等拥有40亿甚至上百亿美元的特大型国有企业，上缴的利润只有70万到400万美元，这几乎是微不足道。担任总统后，普京下令要求进一步加强对固有资产包括办公房屋等事业性财产的登记和审核。

（三）利用税收手段，把石油超额利润上缴联邦财政：普京政府不仅在政治上、法律上确立了对寡头的优势，而且采取多种手段加强对资源的支配和调节。其中积极利用税收手段，对内销石油征收矿产开采税，对出口石油征收关税。从2004年1月至2005年11月，主要以石油出口税建立的联邦稳定基金已达1万亿卢布，约合350亿美元。所积累的稳定基金主要用于应对石油价格下跌对俄经济造成的风险以及提前偿还外债，客观上也是俄实行社会领域改革的“保险基金”。

在加强国有战略企业的同时，普京政府对一些固有中小型企业的私有化也进行了限制和规范。政府规定，私有化对象只能是非战略性的国有中小型企业，而且要有步骤地进行，实行这种一定范围的有节制的私有化的自的，－也是为发展和壮大国有战略企业提供资金。为规范这些中小型国有企业的私有化，由政府制定并公布年度私有化企业名单及政府拟出售股份的总数和比例。这些名单中涉及的私有化企业，主要为经营效果较差的国有独资企业和政府持股低于25％的股份制企业。

在2004－2005两年里，普京政府积极利用国际能源市场有利条件，一方面将重要能源企业重新收归国有，另一方面加强对国有企业的监管，使得联邦政府的财政收入大大增加，出现了多年来从未有过的巨额的预算盈余。这也促使普京下决心放弃2004年准备实施的“社会福利货币化”政策，将财政盈余和能源出口获得的巨额外汇收入集中起来，偿还实行“休克疗法”时期造成的欠账，加强基础设施建设，实施＝系列直接关系民生的重大工程，如医疗、教育、住房和农业等方面的“国家重点工程”。普京指出，实现“现代化医疗、高质量教育、买得起的住房和高效益农业”，目的是“改善人们的生活”。

有些俄罗斯学者和西方的一些观察家指出，普京政府实际上已经改变了叶利钦当政时期将国有企业全盘私有化的做法，把私有化限制在非战略性的国有中小型企业范围内，而且对这些国有企业也不是一下子把它们都私有化了，而是分期分批地进行，每年公布一批经政府批准的准备实行私有私营的国有企业名单。也就是说，普京政府现在实行的是一定范围内的有节制的私有化改革。同时，普京政府也已经改变了过去推行的“新自由主义”经济政策。通过这些改变，促进了俄罗斯经济的恢复和发展，维护了俄社会的稳定，普京政府也因此在民众中获得和保持了较高的支持率。

单位：中国社会科学院
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