专访神木县委书记郭宝成

郭宝成：神木未探明的煤还有很多，神木“全民免费医疗”是靠其经济做支撑的，但比我们好的县全国至少有100个。神木的财政不成问题。这是一项让千千万万百姓获益的政策，谁敢说取消它？老百姓首先不答应

郭宝成：实行“全民免费医疗”，我感到欣慰一点的是，我们的患者得到了及时的救治，特别那些大病患者，常年已经看不起病，等死的人，是我们把他从死亡线上拉了回来

“执政不惠民，老百姓首先不答应”

54岁的中共榆林市委常委、神木县委书记郭宝成，5年来用多项创新性的手段推进改革，县域年经济增长速度超过了50%，而真正让他成为举国瞩目的焦点人物，却是在今年3月之后。3月1日起，神木正式在县域内推行“全民免费医疗”制度。本报率先报道了此事。

始料未及的舆论反响，他被各种极端的评价揉搓着：有人称他为中国基层真正执政为民的实践者，新时代县委书记的楷模；有人说他大搞政绩工程，称他在作秀，最尖锐的批评甚至斥责他的“神木模式”是“乌托邦试验”，是“拍脑袋”的“大跃进”。

“神木医改引发争议的最开始报道者，始作俑者，原来就是您老先生。”6月8日，郭宝成对时代周报记者给予一通调侃后，话锋一转，郑重感谢时代周报对“神木模式”的关注。

除了全民免费医疗，郭宝成的“免费午餐”还涉及12年免费教育、孤寡和残疾人群的免费供养，包括这些在内的2009年“十大”民生工程的财政总投入将达13 亿元。郭宝成要将他亲手打造的惠民工程继续坚定不移地实施下去。多天的采访中，时代周报记者力图探知其执政风格，和施政背后的思考。

陕西第一强县的多项创新

神木县的街景比中国西部的任何一个县城都要显得繁华、繁忙。一辆辆装满煤块的重型卡车呼啸而过，“宝马”、“奔驰”以及叫不出名字的豪华越野车不时从身边穿过，昭示着这个陕西第一强县的发展和富裕。

但10年前，黄土和沙漠里长着矮小的灌木，还有时不时刮起的野风，神木籍籍无名，而且太穷。那时的神木为全国的贫困县。

谁也没想到，神木蛮荒的地表下，却是一个国内外罕见的资源富集区，被称为中国的“科威特”，县域7600平方公里的版图上，储煤面积达4500平方公里，探明储量500亿吨，按现在年出产1.2亿吨计算，可持续开采400年。此外，还有石油、天然气等数十种矿产资源。

煤炭所带来的巨大财富，给神木带来不可思议的高速发展。从2006年起，神木出现了多项创新性的事情。

2006 年1月，神木县发了一个特殊的红头文件，名义上是让干部到村里挂职锻炼，实际上是“逼”着干部带薪代职，保留职位，去办企业，这项土政策当时跟中央政策“ 实质上不相符，形式上相符”，全县先后有2300多名干部挂职，领办创办企业242家，这个被称为培育、壮大“草根经济”的举措，让许多干部后来辞掉了科员和小科长之职，如今成了大富翁，干部创办的企业用工5300多人，也使县里的经济总量得到扩张。

2007年3月，神木启动“双百帮扶”工程，即选择200个私人企业与200个村子结成对子，进行为期3年的帮扶，，那些私人企业拿出近4亿，帮扶贫困村。

2008年，神木推行12年免费教育，近9万名学子不用掏一分钱，还给他们每天补助3.5元的午餐费，为此，县财政每年支出1.4亿，比后来的“全民免费医疗”的支出还要多。

2009年1月1日，神木实行孤寡、残疾和“五保户”等特殊人群的免费供养，其中，农村、城市重度残疾人每人每年补贴分别不低于2880元和3600元，政府为此拿出了3000多万元。

直至最近的“全民免费医疗”，政府预计投入1.5亿元，引起国内轰动。事实上，从2008年起，神木就推行“十大”民生工程，具体包括：教育优先工程；医疗健康工程；公共文化工程；扩大就业工程；社会保障工程、住房安居工程；扶贫济困工程；公共交通工程；环境优化工程；“平安神木”工程。2009年，这“十大”民生工程财政总支出13亿元。如此大投入关注民生，在国内实属罕见。

所有这些事件的背后，都是同一个主要幕后推手—郭宝成。他从2000年11月升任神木县县长，到2005年9月任神木县委书记。

郭宝成的家境非常贫寒，父母不识字，他当过兵，后当过工人、农民，从公社秘书干起，长期工作、生活在社会最基层。外人称他是陕西第一县长，而他诙谐地称“我是陕西第一‘长工’”。

他称自己55岁，其实是他的虚岁。以他的年龄，作为县级领导，是一个很大的岁数，他说，在全国，自己绝对是一个稀有物种了。

他业余时间博览群书，犹好经济和哲学，单读书笔记就有100多万字，好诗词，亦临池，书法造诣颇深；除了每年的县人代会和县政协会议外，他的所有讲话都不让印成讲话稿，是为了“不想让讲话稿被人当做垫屁股的纸片”，但他却写下《老子与治县》、《孔子论语与治县》和《孙子兵法与治县》，要下属认真阅读。

在神木的党政各层级里，郭书记是茶余饭后讨论的主要话题，其影响力之大，魅力之深，为历任领导所不及。

让发展成为和谐的事

“我的车在神木绝对不入流，最贵的车是农民开的。”坐在白色丰田越野车里的郭宝成说，“神木42万人，不像南方一些地方，靠改革开放30年，逐步发展起来的，神木积累财富速度太快了，和别的发达区县不一样的地方在于，群众贫富差距特别巨大！”

“神木的富人，富得不得了，你想象不来他的富裕。一个大老板坐着800万元的车去北京301医院看病，光发红包就发了100万。”郭宝成说，“神木全县的个人存款达320个亿，人均存款5万多元，这不包括那些老板将资金拿到外面的，但是这主要是富人的存款。”

以神木县城为界，城南和城北成为贫富的分水岭，城南没有资源而贫穷；城北则是富裕的代名词。有人形象地说，全县三分之一的人特别富裕，三分之一的人钱够花，剩下三分之一的人钱不够花。

这种贫富悬殊已经达到了危险的边缘，也让郭宝成等县领导提高了警惕。“你不想办法缓解、调节，社会还能安定？还想继续发展？”

早在2001年，作为县长，郭宝成10多天的欧洲考察，国外的高社会福利制度，令他赞叹不已，他也对自己的以后的执政理念有了一个新的定位。

后来在神木，流传着郭宝成在任县长时与原县委书记万恒“政见不和”的传言。当时，在建县医院还是盖县宾馆问题上，郭与万恒意见不一。

“ 在讨论中，万书记坚持建宾馆，我坚持原则上倾向于建医院。”郭宝成多年后解释说，自己为啥要建医院？当时建四星级宾馆，投资2亿左右，建起来，县财政养宾馆每年要花1000万，而宾馆是什么人享受？一是官，二是有钱人；但建医院是为一般百姓谋利益，特别是让农民享受到就近的优质医疗服务。

后来宾馆和医院同时上马，但宾馆中途停下了。因为县人大代表、政协委员大多数反对。而投资2亿元的县医院，进口了400万欧元的医疗设备，每个科室有洗澡室，有卫生间，比省上有名的大医院的环境还要好。

郭宝成50岁时成为县的一把手，这是他真正意义上按自己的理念和思路施政的开始。彼时，彻底缩小贫富差别，破解城乡二元结构，和谐发展成为他最紧迫的工作。他感到“贫富差距这么大，我们的政府不进行有效有力的调节，那是极大的失职”。

煤炭所带来的巨大财富，正使神木县变得“办事有了底气”。为此，郭宝成下了非常大的决心，来构筑和谐发展。

“郭宝成不太在解决个案民生问题上下很大功夫，他研究和注重的是解决倾向性、普遍性的民生问题。”一位熟悉他的下属如是评价。

长期在基层，让郭宝成自然就有一个平民的视角，而他对当下普通百姓的疾苦感受非常深刻。他的惠民政策的努力方向，一开始就紧盯普通老百姓的基本生存需求。

郭宝成认为，当下社会，农民很苦，现在普通市民也很苦，过去有供应粮，有许多福利待遇，但“现在尤其下岗工人，连农民都不如，很可怜”。

郭宝成称压在这些人身上的三座大山，一是上学问题，学费越来越贵；二是看病贵问题；三是造成农民、市民根本贫困的最大问题是在病。

他生动地打个比方：“若一个五口之家，有老人有小孩，还有两三万元的积蓄，算很小康，很圆活的家庭了。但只要中间有一个人得了一场大病，比如得了15万、20万才能治好的病，这家人就完蛋了，陷入一种绝望、特别贫困的生活境地。”

他没遗漏孤寡老人，特别是残疾人等特殊人群，因为凡是孤寡老人，或是有残疾人的家庭都是特困家庭。“把这三个问题解决了，绝对贫困现象就消灭了。”

于是，就出现了后来强力推行的被郭宝成称为3个“免费”的惠民工程。

“不是外人要我改我就改”

2008 年9月，中央书记处书记、中组部部长李源潮陪同胡锦涛主席来神木考察时，其间特意问郭宝成：“你的富民政策还有哪些打算？”郭宝成答道，实行12年免费教育后，很快就要实行“全民免费医疗”和免费供养孤寡残疾人。李源潮欣喜地说，你的这个想法很好，但要把免费医疗的前因后果、制度设计搞好，我支持你。

据称，“全民免费医疗”本来定于今年1月1日实行，但因为县医院搬迁不就绪，最后延至3月1日实行。

在神木平民中，因为给百姓一直办实事，郭宝成近乎众口一词赢得了一任地方官的良好口碑。早在2008年5月27日一次农村调研中，郭宝成就作诗写道：“医病医贫医天下，徐徐大爱到人间”。他想做的，就是抹平少数富人与穷人之间的社会鸿沟。

因为“全民免费医疗”开国内之先河，其政策远远高于新医改方案的设计标准，立刻引来国内各大媒体的广泛关注。但令郭宝成没料到的是，涉及受益群体最广的“全民免费医疗”却引来部分媒体的批评和质疑。

媒体大都肯定了全民免费的大方向，所诟病的主要是前述技术性问题。最尖锐的批评甚至将神木全民免费医疗称为“乌托邦试验”，认为只有医院是唯一赢家。

“我感到了舆论的压力。”郭宝成告诉时代周报记者，上面也有不少的说法。郭宝成最后还是站出来，表示：要正视媒体指出的问题，积极完善“全民免费医疗”各项制度，坚定不移地将这一制度实施下去。

郭宝成亲自到医院调查，一位住院的男子对他说，他是农民，住了5天医院，是五口之家的顶梁柱，每天赚100元，泡病号谁养活全家？于是，他就放心了。

“我们新的医疗办法方向没错，是受广大百姓广泛赞扬和拥护的，不是外人要我改我就改变，而且我们的财力游刃有余，所以继续实施。” 这位基层治理者遭遇尖锐的评价，有人说他大搞政绩工程，但他仍不改施政的意志。

郭宝成仍旧每天凌晨1时左右休息，早上6时半起床，还是爱下围棋，喜欢吃清水炖白菜。

对于科学发展观的实践，他定了六个字：创新、和谐、富民。

有时，郭宝成对下级出言不“逊”，事后，他当面作检讨，“你这件事做错了，但我骂你是不对的，当兵的，口有点粗，对不起。”

吃工作餐，面对话语谨慎、一脸敬畏的下属，郭宝成拿自己开涮，笑自己也是个“酒囊饭袋”。

郭宝成

郭宝成，男，1955年10月生，陕西定边人，研究生学历，1974年8月入党，1974年12月参加工作。

1974年12月－1980年1月武汉部队服役；

1980年1月－1981年3月定边县石洞沟公社农机站工作；

1981年3月－1982年2月定边县学庄公社任党委秘书；

1982年2月－1987年12月定边县委办公室工作；

1987年12月－1990年11月定边县政府办公室副主任；

1990年11月－1992年10月定边县政府办公室主任；

1992年10月－1997年12月佳县人民政府副县长；

1997年12月－2000年11月中共神木县委常委、副书记；

2000年11月－2005年9月中共神木县委副书记、县人民政府代县长、县长；

2005年9月－2008年10月中共神木县委书记；

2008年10月中共榆林市委常委、神木县委书记。

“我从没想过要当大官”

6月8日下午，神木县委书记郭宝成接受了时代周报记者的独家专访。

时代周报：外界评价你是当代县委书记的好榜样，是一个执政为民的真正实践者，您怎么看待这个评价？

郭宝成：这个说法太过了，说到那样一个标准实在太高了。但究竟我们是为谁执政，这个问题一定要搞清楚，否则，一辈子就是一个糊涂官。我已经走过知天命之年，将近花甲之年，我在这个问题上非常清楚(哈哈)。

时代周报：您推行的“全民免费医疗”，引起了一些争议，有人称您是作秀，是一个乌托邦，您怎么看？

郭宝成：实行“全民免费医疗”，我感到欣慰一点的是，我们的患者得到了及时的救治，特别那些大病患者，常年已经看不起病，等死的人，是我们把他从死亡线上拉了回来。

我们的“全民免费医疗”实施之前调研了一段时间、设想更早。我们的惠民工程是一项化解贫富差距、解决百姓实际问题的大战略，这是符合神木县情和实际规律的，我们一直是有序推进着。比如我们的12年免费教育，财政支出1.6亿元，比“全民免费医疗”的支出还要多，我们的经济增长，跨越式发展平均50%的速度发展，实实在在的，根本不需要搞那个政绩工程。

有人问我，你不是作秀，那你到央视干什么去了呢？我说，是央视他们请我说话，我又没想跟他们说话，再说，央视是作秀的地方吗？我今年55岁了，我还给谁作秀？

时代周报：实实在在的惠民工程，为什么外界反应有这么强烈的反差？

郭宝成：中国几千年来都不给农民报销医药费，我们做了件破天荒的事，总有人会感觉不习惯、不应该。第一个吃螃蟹，有争议，这是非常正常的。其实，我不明白的是，官员坐高级车，大吃大喝，一夜花几千块钱，这些大家都像是默认了，而且，如果盖一栋楼，修一条路，又一个标志性的建筑建起来了，也许还没争议，为什么要对全民免费医疗有意见呢？

我在神木工作了13个年头，当过3年的县委副书记，6年县长，3年的县委书记，长期在陕北贫穷的地方工作，神木人以前非常穷，过去走西口，吃不起饭，这里的和我一样大的人无一例外都是吞糠咽菜长大的，老百姓可怜得很，一年吃不上3顿白面。我想，现在我们有理由、有能力还富于民，让百姓共享改革开放成果。

时代周报：执政为民是共产党人的核心价值观，是一个为官者的基本的原则，在基层实践中，为何它却像是个很稀有的思想？

郭宝成：中国5000年的文明史，老百姓说，官比驴多，官真的比驴多，这个话不假。5000年间皇帝多得数不下，老百姓记得就是那么几个有名的皇帝，但从古至今，小县官也有记下来的，千古留名不一定要做多大的官，我的利的思想不严重，我还有留名的思想，你说我是私心，也算私心。人过留名雁过留声嘛。我马上到退休的年龄了，退二线后，老百姓说老郭不错，给我们干了许多事情，我们经济发展了，我们老百姓享受一个好一点的生活环境，这不就对了？

我的做法跟中央的政策完全一致的，该科学发展观、以人为本是一致的，第一是为发展，发展是以人为本的发展，发展依靠谁？为了谁？发展的成果应该让谁去享受，这是我的想法，有了这个想法，去留无意，升也好，降也好都不会在意。一旦让我干，我就按我这一套思路施政。

时代周报：您的执政为民的理念，是不是一种知识分子改良社会、治理社会的情怀？

郭宝成：你可不要说我是知识分子，我充其量是个高中生，但是我在党校脱产念了2年书，后来念本科念研究生，我给你说句实话那些文凭十有八九是混来的，我坦然承认我这点，但我平时非常下功夫研究问题，我知道英国、智利、巴西有全民免费医疗，印度、甚至朝鲜也有，有的没中国经济发达，人家为什么能实行全民免费医疗？看来实行全民免费医疗这也不是一个纯经济的问题。

时代周报：全国不少网民说在网上留言，要你到他们那里做官，您想怎样回应这种民间认可？

郭宝成：网民要我到他们那里当官，那我当不了。为啥？神木的创新性工作是根据神木的实际出发而来的，其他地方的情况我不了解、也不懂得。二是，我没想要当大官，我把神木的百年战略实施好，我想下一步有何打算，我就告老还乡，退居二线。

时代周报：您想对“全民免费医疗”再说点什么？

　　郭宝成：神木未探明的煤还有很多，前几年打了一口深井，1800米左右地下还有两层煤，每层都12米厚，而且是炼钢的焦煤。神木“全民免费医疗”是靠其经济做支撑的，我们把自己的事情做好，没有向全国推广的义务，但是推广的价值是巨大的。我们在全国百强县里排第92位，比我们好的县或条件差不多的县，全国至少有100个。我们的做法有可能加快医改步伐。

　　神木的财政不成问题。这是一项让千千万万百姓获益的政策，谁敢说取消它？老百姓首先不答应。

陕西神木医改调查　　公平的程序设计

主笔◎朱文轶 记者◎陈晓

　　为了避免病床紧张，神木县原本计划今年1月1日实施的“免费医疗”政策推迟了3个月——政府在等待县医院的搬迁竣工。从3月份起，拥有神木户口的干部职工和城乡居民，只要参加了城乡居民合作医疗和职工基本医疗保险，将享受近乎免费的住院起付线报销制度。

　　但免费医疗的开闸还是在神木县引起了短暂的混乱，所有定点医院在片刻平静之后就出现了爆满，以至于政策设计者不得不给一家原本在“定点医院”名单之外的民营医院开了绿灯，将它增补吸收进这个公共医疗体系中。政策执行机构“全民康复医疗办公室”对无序迅速给予了回击。一个拿着别人的“合作医疗证” 前去看病的冒充者被揪了出来，那个受牵连的不幸家庭将面临被吊销“医疗证”、免除“免费医疗”福利的严厉惩罚。

　　挑战刚刚开始。十年间，这个陕北县城的财政收入增加了百倍以上，民间财富的增值还要更为惊人。“这里的经济现象经济学家也解释不了。”“康复办 ”主任张波对本刊说。如何分配和使用这些资源是一个巨大的考验。管理和约束这笔体量巨大的资金，成为县委书记郭宝成需要面对的任务，如果一不小心，它们会给已经失去平衡的城市继续增加困扰，还会成为机关和部门腐败的源头。

　　神木县的老书记王振武遇到过类似挑战。十几年前，因为央企神华集团下属神东公司的进驻，第一次为这个县城储量惊人的煤炭打开了市场，刺激之下，神木曾掀起了第一轮官办民采煤矿的高潮。结果，煤炭销售的利润不加控制地流向几乎神木所有的行政部门，每个单位都想方设法在这桶金里插上一手。这些通过行政性收费游离在财政预算之外的资金，更加削弱了地方政府积贫多年的财力。“这在当时是一笔可观的收入，它的分散使县政府手中调控财富分配的公共资源越来越少。”王振武接受本刊采访时说，“我的想法是，必须把这些钱集中起来。”于是，在王振武的主导下，神木成为国内最早实行“收支两条线”的城市。而和现在相比，当年的那些资金简直微不足道，神木的财富积累那时不过刚开了个头。

　　从今年3月开始的“免费医疗”，是郭宝成这任县委班子制定的一系列公共财政支出计划的一部分，寻找极端财富现状下通向社会公平的路径是这些计划的初衷。但它引起了始料未及的讨论和争议。

　　“我压根儿不担心这里的财政能力。”神木前任县委书记王玉虎对本刊说，“神木拥有令人难以置信的煤炭资源。”这里的煤充满优点：它发热量高、煤灰少，即使在煤炭市场大萧条的年代，这儿生产的煤炭也有基本的出路保证。它容易开采的程度在全国已经探明的煤炭资源城市中首屈一指——这里一个年产 2000万吨的普通大矿，只需要四五百名工人；而同样位于陕西的铜川，2000万吨的产量养活着全县20万名煤炭工人。更为重要的是，这里矿井顶棚结实、瓦斯含量极低，整个县多年保持了亿吨煤零死亡率的优秀纪录，这无疑让它避免了山西那样在频频被政治问责中断发展的窘境。而且，神木还是座年轻的资源城市，“在资源枯竭前，你要多少煤，这儿能给你生产出多少”。王玉虎告诉本刊。

　　财政并非事情的全部。神木“免费医疗”是一套复杂程序设计下的制度产物，它的部分参考坐标是欧洲一些高福利社会国家。从王振武1988年执政以来，去西方发达国家考察成为神木县官员的重要传统，他们觉得，出国考察的结果，使常委会讨论一些重要决策时大家更容易沟通了。“神木是陕西第一个大批公派干部出国的城市，1989年国家科委组织全国7个县长到日本考察，我从日本回国后又向上面要了六七个出国指标。”王振武向本刊回忆，“一开始，像‘要不要允许外地人到神木做生意’这样的事都会拿到常务会让讨论，几个主要领导还要喋喋不休地争吵，出去见了世面以后，谁也不会在这上面浪费时间了。”

　　领导层的共识并不意味着类似的理念在相对封闭的陕北就能深入人心。先进制度和顽固传统、穷困区域和富裕城市、旺盛资本和贫瘠社会的矛盾，一直延续在这个城市的种种变革中，并在这次“免费医疗”政策的实施中体现出来。

免费的“午餐”

　　神木为当地人的免费医疗支付了高出国家平均水平3倍多的补助标准。这项旨在通过“免费医疗”这个杠杆，撬动财富分配和社会公平再造的公共财政计划，真正执行起来比设计要更困难。

　　如何杜绝公共资源不受节制地滥用？如何将公共福利的实现纳入一套规范严密的程序？在目前医疗系统这个利益环节环环相扣的领域，医院、医生、病人、政策设计者、政府监管者之间的博弈几乎无处不在。从今年3月以来，神木医改在求解这些问题的过程中，一边提供着公平和福利，一边生产着误解和麻烦。

　　主笔◎朱文轶 记者◎陈晓 摄影◎张雷

　　并不容易的制度设计

　　从2009年3月以来，张波每天的行程排得满满的。他是神木县卫生局康复医疗办公室主任，作为神木“免费医疗”执行机构的中心人物，他要不断回应质疑，还要频繁解决麻烦。

　　5月31日这天仍是这样。上午10点，张波要召集康复办的工作人员开会，掌握免费医疗实行以来7家定点医院的运行情况。下午他要去卫生局，为第二天将要举行的免费医疗协调会商讨情况。这一天，他还要准备迎接一批来自成都的考察团。成都是中国首先试行城乡一体化的城市，曾经是神木城乡统筹的学习对象，但是现在，在削平城乡差别进程和医疗改革的尝试上，后者已经成为前者的示范。

　　“免费医疗政策刚刚推行的前几天，神木县平静异常。”张波当时去医院调查，竟没有发现拥挤无序的现象。“是这里医疗供给过剩了？还是我们的调研出了问题？”张波对本刊记者回忆，“我心里疑问重重。”

　　学医出身的张波，上世纪80年代从陕西省中医学院毕业，进入神木县中医院行医。上世纪90年代初的全民经商风潮中，张波下海办了一家小诊所。两年后，国家政策收紧，他又顺势上岸，进入县卫生局当干事，一路做到卫生局副局长。2003年医药分家时，张波被调任神木县药监局局长。他几乎亲历了神木医疗资源发育起来的全过程，熟悉医疗体制的演变史。这位“既懂医，又懂药，还长期参与管理”的技术型官员，在免费医疗政策2008年启动调研程序时，被郭宝成选为免费医疗制度的设计者之一。

　康复办位于神木县计划生育服务站二楼，一共两间办公室。张波的房间内除了办公桌、文件柜外，还有一张被褥齐全的床，一个放置洗脸盆等洗漱用具的铁架。免费医疗试行以来，他需要经常加班，甚至睡在办公室。“调研的工作量很大。”张波说，“整个康复办的配备只有3名工作人员和1台电脑，但需要摸清整个神木县城，包括21个乡镇和700多个行政村的就医群体、支出费用、潜在的就医需求。”

　　调查先从人口开始。免费医疗需要的服务对象是多少？这是制度设计者要面对的第一个问题。煤炭开发给神木县带来了大量的外来人口，“华能精煤公司 (神东公司前身)进驻神木大柳塔镇时，因为本地没有煤炭产业的管理人才，陕西省将韩城矿务局整个搬到了神木，这一次就过来几百人”。华能精煤公司的创办人之一、原神木县计委主任贺长江对本刊回忆说：“这拉开了这个半封闭的陕北县城外来移民的序幕。”

　　煤炭开发的深入进一步伴随着人口流入，另一方面，神木本地人的流动也开始加剧了。因为矿产资源集中在神木北部，南部乡镇的农民大量放弃土地成为北部乡镇的外来客，这种短时间内形成的人口流动高峰完全打乱了神木原有的户籍制度。

　　“神木事实上很早已经被动完成了城乡一体化，到2006年前后，5个煤炭重镇集中了全县70%的人口。”国家城调大队神木分队的一名调查员接受本刊采访时说，“政府顺势而为，鼓励神木人户籍的自由转化。”但户籍登记混乱，给“免费医疗”要进行的人口调查制造了麻烦。“我跑了3个部门，统计局、流动办、公安局，3个部门统计的户籍人口数据都不一样，有39万多人，有40万人，还有42万人。这很麻烦，数据不准确，会把有的神木人遗漏在‘免费医疗’ 制度之外。”张波告诉本刊，“最后政策设计时将人口取了一个中间数，定为39.2万，再减去流出人口6万人，整个免费医疗的服务对象约为33万人。”

　　接下来，政策设计者要设计这些公共服务对象能够精确匹配的医疗资源量，这同样需要有一套有章可循的制度流程。神木县卫生局局长白枝堂接受本刊记者采访时说，在医疗资源的配备上，县政府对县城内的10家医疗机构进行打分排位，以医院是否拥有50名以上的医务人员，主治医生数量，是否拥有CT机、彩超、核磁共振等医疗设备为标准评分，得分排名前7位的医院被作为免费医疗的定点医院。它们分别是县医院、县二院、电力医院、大兴医院、开发医院、高新医院、麟州医院。7家医院的床位为1243张，“神木人口不到40万，每千人拥有4张病床，而陕西省卫生厅对医疗资源配备的标准是千人3.17张床位。我们认为，7家定点医院的资源就足够维持全县人的免费就医”。白枝堂说。而对于“定点医院”的筛除选择，神木官方的解释也引起了一小部分人的质疑，这些人的代表是云集在神木的外地投资。他们认为，神木县显然有意借医改之机清理医疗市场资源，保护本地民营医院，因为被排除在外的两家民营医院都是南方人到神木开设的。但白枝堂认为，这种恶意揣度不值一提，“逐步扩大定点范围，只是为了在公共资源的政府整合中兼顾竞争，更好培育市场的健康”。

　　免费医疗政策并非平地惊雷，某种意义上，它是神木从2005年开始的“城镇职工合作医疗”和“新农村合作医疗”两项改革实验的延续。在费用测算上，张波及其团队的测算资料则完全以2005年至2007年“合作医疗”3年来的就医数量和诊费金额为基础。

　　他们用了两种方法。第一种方法是考察费用的结算地。根据2007年公疗办和合疗办的医疗费用数据，住院费用为7063万元。截止2007年，公疗办、合疗办参保人数为31万人，按照全县39.2万总人口计算，尚有8万人未参保。按人均住院费用4500元和住院率4%来计算，8万人应有1440万元住院费用存在。“7063万元加上1440万元，全民住院费用为8503万元。”

　　第二种方法则是考察费用的发生地。根据全县各级医疗机构2007年的医疗数据，全县总医药费为2.2亿元，其中住院费为1.1亿元，但其中包含着外地人员和非医保病种的费用支出。“根据调查这类患者应占总数的20%，因此实际参保人的住院费用应为8800万元。”张波告诉本刊。两种方法得出的数据互相印证，如今神木县一年需要的住院费用约为8000万～8500万元。

　　神木最终决定拨出的金额为1.5亿元，多出的7000万元则为意外情况出现的不时之需。

　　混乱和反击

　　调研并没有出任何问题。政策设计者预计的高峰在3月底4月初出现了，同时出现的，还有他们不愿意看到的情况：病床满员率高居不下，慢性病挤占病床、急性病则要排队住院，以及医疗欺诈的出现。

　　高峰期，神木就诊人数比去年同比增加30%，“全县医疗资源前三甲的医院：县医院、县二院和电力医院都病床全满，不得不在走道上加了不少病床 ”。白枝堂告诉本刊。连规模最小的民营社区医院麟州医院的住院统计表也显示，在4月31日，内外科入院数达到107人，超过医院最大容量7人。

　　县城康复办给本刊出示的统计资料则显示，3月份县内医院的门诊量比去年多了一半，到4月，神木需住院的病人超过3万人，尽管去年政府投资1亿多元修建了陕北第一流的新县医院，已经全力接诊，但是该县所有医院的病床加起来还不到2000张。

　　尽管制度设计极近理想，但与此同时，那些医疗系统的旧问题照样在新制度下沉渣泛起。从郊区农村赶来的患者好几天等不到床位，医院边的旅馆因此生意红火了一阵。一位民营医院的办公室主任告诉本刊记者，床位最紧张的时候，县城内最好的一家医院，需要给医生200元红包才能入院。而“医患关系”似乎也并未能在1.3亿元的财政买单中得以缓解和消除：医院人手不够，有的病人等待一天仍不能得到治疗，就把医院的护士当成出气筒，大骂公共服务的质量低劣。更让人不安的是，到“免费医疗”实施两个月后，一些欺诈者被发现混迹其中。政府的反击则更像是一场制度和农民式智慧相结合的运动。

　　6月2日，在神木县医院，一个8个月大的婴儿被发现病历和医保证不符。“冒用别人的医疗证，这笔费用就不能报销。按规定，出借‘合作医疗证’的小孩一家都要被取消医保资格。”县医院结算处负责人宋平(化名)对本刊记者说。这只是神木医改实行以来发生在医院的几例冒充者之一。

　　“康复办”需要弥补这一漏洞并强化免费医疗系统上的安全程序。“结算处”是通向免费医疗的第一道关卡，也是各个医院进行身份控制、费用控制的第一道防线。办理出院费用结算的病人或家属，需要携带一套厚达几十页的病历、合作医疗证、户口本、身份证，接受结算处的第一道审核。

　　按照不断修订的《神木县免费医疗实施办法》，医院对查证是否冒充参保人员守土有则。其监管奖惩一章的第一条就是“身份证件审查不严，将外籍人员列入全民免费医疗范围的”医院，将给予通报批评，情节严重则取消定点资格。

　　第二道防线是驻扎在各个定点医院的合作医疗办公室干部。详细审核住院病人的病历如今是这些政府干部每天的新工作，“住院时间比较长的病人是查看重点”。县合作医疗办公室官员张艳芬分管县医院的审查工作，她每天需要审核的资料包括每个病人的黄色牛皮纸病历袋里的所有资料。“诊断证明、住院病历、长期医嘱单、户口、合作医疗证复印件、医保基金缴费证明、病人住院费用清单，这些全都要看。”张艳芬接受本刊采访时说，“全部核对，才能排除做假可能。审核的重点是住院病历和长期医嘱单，前者有医生用两页篇幅详尽写明的病人的症状、需要住院的理由，后者则标明了病人住院每一天的医护注意事项和用药量。审核员们的专业都是临床医学，这保证他们能从一套病历繁杂琐碎的医嘱中看出端倪。”当然，前提还必须是他们能秉公排除干扰的影响。

　　张艳芬只是神木为此次医疗派驻在医院的众多干部之一，神木县康复办在每个定点医院都安排了两个以上的核查人员。这个在某些制度架构上全面复制西方国家免费医疗模式的“神木模式”一旦发现设计漏洞，仍然要采取这里人最拿手的群策群防的人海战术去弥补——在监管上面，神木“免费医疗”使用了极为庞大的人力成本。

　　相比之下，一家民营医院麟州医院的自查办法更像是“土法炼钢”。这家入选“定点医院”的办公室主任杜民建告诉本刊记者，每天医院办公室的一位工作人员会根据当天的入院登记表，去病床前核对每一个新入院的病人与其医保证上的资料相片是否相符，并听其口音是否是神木县人，每通过一个就在名字前画一个小圆圈。

　　“康复办”是这一程序流程上最终的把关者。他们负责抽查所有审核过的病历，有时候，张波也会亲自参与。张波对本刊记者说起从一份病历中看出医生乱用抗生素的经历，“那是个年轻医生，他解释说病人吃药后会产生强烈胃酸，抗生素是为了中和胃酸。这是瞎讲！我懂医，该不该用这种药，他们瞒不了我”。

　　针对困扰他们很久的“慢性病”挤占病房资源问题，一种被称为“门诊定额报销制度”的制度在实践中被发明出来。“这种制度参考了一些东北和南方城市的做法，在此基础上加以衍变。”张波向本刊介绍，“康复办”出面组织专家评审团，测算出各类慢性病每天普通药品的服药量。比如高血压，一天的用药金额大概为10元，一个月为300元，一年需要的普通药品总量为3600元。“医院收到高血压、糖尿病慢性病患者后，可向合疗办提出申请，申请累积到十几二十份的时候，由康复办出面，召集专家评审组开会，审核这些申请病人的病历资料，确定是否属于需要长期用药的慢性病。如果通过审核，这些病人可以持医保证，每年去合疗办领取3600元的长期服药补助，实现在家治疗。”

就在“看热闹”的人把注意力越来越多投向这个县城时，神木病床供不应求的状况到4月中旬已经奇迹般地开始减轻了。在麟州医院的入院统计表上，本刊记者看到，截止5月31日，麟州医院的在院人数下降为60张，仅为高峰期的一半。“康复办”的反击初见成效，而卫生局局长白枝堂将其分析为一个自然消减的过程。“一个多月的时间基本释放了这个县城边远地区农民长期积压的住院需求，一部分只是想享受免费医疗这个‘便宜’的市民，也发现并不是没有成本的免费午餐。400元起付线已经超出了很多感冒发烧等常见小病的费用上限。”白枝堂对本刊说。

　　这并没有完全消除制度设计者的隐忧。一位在神木行医40年的诊所医师任鹏兰告诉本刊记者，是不久前神木一场久违的雨减轻了空气中的扬尘，并缓解了这个毗邻毛乌素沙漠的地方要命的干燥，从以往经验看，这会大大减少一些季节性病人。另外，节气也帮了这个县城的忙，“4月农忙季节到了。因为这边冬天寒冷，大量停工的基建项目开工时间也是从4月开始”。张波因此一直暗中担心，等到秋收结束，农村的看病大军是否会卷土重来。

　　超标和惩罚

　　“大药方”是监管者要警惕的重点之一，以防止公共资源流入私人腰包。自3月1日以来，每天各定点医院的简报统计都要送到张波的办公桌上，“我主要看两个指标：一是剩余病床数，一是报销金额”。张波说。

　　经费控制是平衡医院、医生和政府三者利益的关键。“成都代表团内一位官员告诉我，成都市城乡居民共有1200万人，如果实行全民免费，初步测算市政府需要为此支付20亿元。”张波告诉本刊，“这远远赶不上我们。”他的设计方案为神木市民的免费医疗标准设置为400元/人，这是一个远远超过国家平均水准的补助金额。按新医改的补助要求，到2010年，每个国民的医疗补助是120元，但在一个以赢利为目的的民营医院占绝对多数的城市里，如何控制费用看起来需要复杂的智慧。

　　神木县的控制方法是定额制，每项定额的枷锁都套在医生的手上。按照《神木县全民免费医疗实施办法》中的细则规定：为防止“以药养医”，规定药品不得超过医药费总额的一半，自费药品比率不得超过10%，超出部分由开药医生买单。为防止“小病大养”，规定患者平均每人每日的总费用，控制在400元以内，人均总住院费用不超过4000元，总住院天数一般不得超过12天。为防止医生滥开检查单，规定机器检查的阳性率不得低于75%，“就是说，医生给患者开CT单，如果结果老是正常、正常，就要受调查”。张波告诉本刊。

　　神木还规定了30种常见病的报销定额。“比如自然分娩一个孩子900元，摘除肾结石3800元，阑尾炎一律按2200元报销。”张波说，“这些标准都是由熟悉该病种的专家测算出来的费用，全陕西省执行一个标准。”单病种定额报销制一部分也来自于张波对考察过的西欧发达国家的借鉴，“国外实行免费医疗，定额的单病种已经达到几百种”。

　　在6月2日神木召开的关于继续推行免费医疗的协调大会上，“康复办”对之前免费医疗中出现的问题进行公布和强调。在会上，各医院的费用控制成为主要被批评的议题。政府统一掌控神木所有医疗资源，平均分配，却并没有取消医院之间事实上存在的差异，这样一来，病源充裕甚至紧张的大医院不仅没有更明显的收入增加，相反会为控制费用增加巨大的额外成本，在一定程度上鼓励了大医院的放任自流。这样，一个奇怪现象出现了：神木县医疗条件越好的医院超标越多，条件差的医院医疗费用反而控制得较好。

　　大兴医院因为达不到人均住院费不超过4000元的标准，在费用超标排行榜上名列第一，尾随其后的是县医院。这家神木县唯一的公立医院，在4月份的费用考核中也超标了，每人每天住院总费用接近600元，比限额高出200元。

　　协调大会上的最差排名仅仅是一次口头训诫。按照县政府会后新下发的文件，6月开始即将兑现的惩罚措施是：费用超标前三位的医院，将分别被处以 1.5万元、1万元、0.5万元的罚款。罚金来源是医院每月向康复办报销医药费时，将有10%作为风险金扣留在康复办，待到年终统一核算，未超标则予以返还，超标则作为罚金。屡教不改者则暂停或被取消定点资格。

　　仅仅是罚款并不足以对每年盈利分红为20%的医院造成威慑，控制条款的约束力更多来源于此前的差额定点。如果有医院长期在医疗服务和经费控制上违规，就将面临被踢出定点队伍的惩罚。在这个人口50多万人(外来人口约有15万人)却有10家医院和100多家小诊所、医疗市场竞争充分的县城，控制住客源的流向无疑摁住了医院的命脉。

　　自3月实行免费医疗以来，非定点医院的现状便是前车之鉴。精煤职工医院和光仁医院是两家未能获得定点资格的医院。精煤职工医院内科医生矫旭仁说，以前他一天至少看10个病人，现在能有三四个就不错了。光仁医院的办公室主任黄志武则闲在医院的地下室里看网上电影，他告诉本刊记者，未能进入定点行列，让光仁医院每天损失了1/3的病源。

　　另一方面，用医院去限制医生，这本身是“定额制”的硬伤。为了控制费用，县医院在被政府警告后将每日住院费用的定额降到了每天每人200块。“ 我们是唯一一家公立医院，要更严格要求自己。”县医院办公室主任对本刊记者解释。而县医院有医生向外抱怨时说，费用控制太严苛，他们要考虑退病人了，因为他们的收入从病人增加中得不到任何体现。

　　“定额制”的一刀切在有些地方还显得过于粗放，它限制了“恶意”，有时也伤害到了“良民”。此次费用超标第一的大兴医院院长李增厚接受本刊记者采访时说，神木的各家医院都有自己的强项和侧重，大兴医院以内外科为主，开展的业务主要是手术、化疗等一类收费较高的病人，“这类病人平均费用都在 5000元以上，而县二院是从妇幼保健院改制，以妇产、儿科病人居多，全县一年6000名婴儿出生，一半都在二院。现在统一规定人均住院费用不超过 4000元，如果按同样的指标标准，那边生一个孩子的费用只需要900块，他们要多占有多少指标？而我这边一个化疗病人的费用就上万元，在经济上太吃亏了。”李增厚说，“公平政策在医院之间产生了不公平。”相似情况也出现在县医院，李增厚听说县医院有这样一个案例：医院接到了一个膝关节损伤的病人，“两个膝关节的费用约为十几万元，这样一个病人就要分摊掉多少个4000元/人的成本？这种手术接还是不接呢？”

　　对于种种问题，张波回应说，神木县的主政者也知道，免费医疗政策有很多需要修改处，“我一开始根本没想到有这么大影响，很多调研的资料都是用手写的，根本没有形成体系”。一项现代制度，因为地方经济发展猛然加速，而提前诞生在这个偏远的西部小县城中，“肯定会有问题，没问题才是怪事”。但从3月开始，他们一直在被外界观看和打扰，这个县城还没来得及安静下来。■

公共财政是社会的平衡器

　　——专访陕西省榆林市委常委、神木县县委书记郭宝成

　　郭宝成的一天从被人“包围”中开始，他要去乡下考察两个待定工业项目，中间还不乏媒体挤进来想继续打探“免费医疗”的话题。我们的访问约在6月 3日晚上20点，晚上22点后郭宝成还有一个公务会谈。他说，在神木这样一个经济权重巨大的县，一把手如果哪天闲下来，就太不正常了。

　　主笔◎朱文轶 摄影◎张雷

　　这位自称“老县官”的地方官员，说话和他的陕北口音保持了同样的风格。他仍然习惯去“四书五经”里寻找现代城市管理的经验和智慧。他对局势的控制能力不容置疑，他是神木医疗程序的“主设计师”，而就在他前不久写的一篇《老子与治县》的执政心得中，他也流露出“‘无为而治’是官员的一种境界”的想法。

　　神木在榆林市甚至陕西省举足轻重的经济地位，某一方面，决定了它的人事安排一直保持着高度连贯性，而很少受到外派官员的干预。“神木向来维持着这种模式，每届搭班的书记和县长，书记下了，县长上。”神木的老县委书记王振武说，一把手都是熟知县情民意的人。郭宝成是神木解放建县以来的第七任父母官。

　　郭宝成在神木一待就是13年。13年前，国务院撤销煤炭部，煤炭产业由此开始的一轮史无前例的“国退民进”，为神木这个建立在煤炭资源上的城市种下了难以预料的未来。郭宝成的执政生涯始终伴随着一场剧烈而后果未知的变革：他不光要面对如何为这座城市积累财富的问题，另一方面，如何管理和使用迅速膨胀的财富、平衡财富带来的社会风险，更是严峻的挑战。我们的谈话从“免费医疗”开始，追溯了一个县委书记眼中完整的神木故事。

　　“灾难性医疗支出”

　　三联生活周刊：“免费医疗”这个政策是怎样来的？

　　郭宝成：我没想到“免费医疗”引起这样的反应，实际上，它在神木并不是一个很突兀的举动。我们这几年有钱了，一直就在做民生保障这一块的事情，我们有一个自己的步骤。

　　我们2008年实现了12年免费教育，不止是国家义务教育的概念。就是说，你家的孩子来上学就行了，什么都不用管，同时还给你提供“伙食补助”，保证你在校期间每天有一顿免费的午餐。实现免费教育后，我们去年底就开始着手考虑免费医疗和全县孤寡老人、残疾人免费供养。

　　本来这两件事情都是计划在今年1月1日就开始实施的，但因为我们新建的县医院的搬迁工作还没有完成，我担心没做好准备的话，“免费医疗”一实施床位肯定吃紧，就先启动了孤寡老人、残疾人免费供养。这个标准也还是很高的，考虑到这里面存在反向的城乡差别，农村的老人毕竟有点土地，而城里的这个人群几乎没有任何生活来源。我们制定的标准是农村一天发放8块钱的保障，城市一天发10块钱，从1月份开始，这项政策就全县都覆盖了。

　　等到县医院的搬迁就绪，我们第一时间3月1日就发布了“免费医疗”政策，它是神木县包括教育、医疗、公共文化、社会保障、扶贫济困等一系列公共财政支出计划的一部分，这部分总投资是13亿元。

　　三联生活周刊：一开始出现的“混乱”你们事先想到了没有？一下子医院病房都住不下了。

　　郭宝成：实施政策的初期，神木县比往年同期增加了30%的病人，这是我们预料之中的事情。关于“免费医疗”的启动，我们很慎重，用了1年零3个月时间来调研。我们有一个事先的预测，病人增加比例，相应财政支出的免费医疗费在3月份到4月份大概会达到2600万元。我还做了一层打算，在神木经济条件相对差的地区，积累了一批历史遗留下来的病人，他们会来看病，那么有可能再超支400万元，达到3000万元。

　　可实际上，3月份报销的经费是960万元，4月份报销的经费是1270万元，这两个月加起来还不到2300万元，离预期的2600万元都差了一截。这个事情反过来说明我们的居民素质，并不像那些坐在房子里面的评论家们想象得那么糟糕，相反，人们爆发性地去看病，不是道德问题，是长期看不起病的结果。

　　三联生活周刊：这1年零3个月的调研怎么来做的？发现了我们县城医疗体制中的哪些问题？“康复办”是个怎样的机构？

　　郭宝成：我到每个乡镇走了一遍，发现在我们神木县境内所有贫困家庭几乎无一不是灾病、残疾、孤寡家庭。好多是干了几年，富了，结果一家出了一个大病，又穷得叮当响，把家里所有的钱都花完了，病看不好，还背了十几万元的债。最后农民们不看了，顺其自然，等死。因为他倾家荡产了，贷也贷不来款，借也借不来钱。

　　根据世界卫生组织的定义，如果一个家庭总的自费医疗支出超过了非生存必需支出的30%，就意味着发生了“灾难性医疗支出”。在神木，发生这种灾难性医疗支出的家庭不少，这是咱们这免费医疗政策最重要的救助对象。多年来，很多地方公共财政中的卫生投入比例逐年缩减，而神木这几年一直在增加这个比例。

　　为了解决“免费医疗”以及孤寡老人、残疾人特殊人群这几个问题，我们县委常委会议定，专门成立了两个工作委员会：一个叫康复工作委员会，一个叫特殊人群工作委员会，两个委员会下设了自己的办公室。

　　委员会主任人选，我提议我自己担任，同时我还提议县长和县委副书记担任这两个委员会的副主任。当时考虑到残疾人、孤寡老人这块数量相对较少，事情要好办些，就没有专门成立办公室，由民政局局长兼任。而“免费医疗”是新东西，所以成立了专门的办公室“康复办”。我考虑选调过去一个主任，他过去是我们县卫生局的副局长，是学医的，有医学的专业知识和医院方面的管理知识，同时他又在药监局当了几年的局长，对药这块也比较熟悉，由他具体负责这项制度的推进。

　　免费覆盖率99.7%

　　三联生活周刊：神木的人口流动很大，那些流出的人口，也在这个制度包括的范围之内吗？

　　郭宝成：流动出去的人，他们愿意参与就能享受。有人说我们“全民免费”这个提法不对，实际上，我们的免费覆盖率是99.7%，剩下0.3%，有长期外出的，也有自己本身很有钱、不愿意加入到这里来的。这都是自愿的，99.7%的覆盖率要说是全民免费也不过分。

　　神木推行免费医疗有一个优势。我去国内很多兄弟县，包括好多排在全国百强县前面的县，它们有压力，人多，外来人口甚至超过了本地户籍人口，外来人口又是当地建设的主力军。比如昆山，户籍人口150万，可外来人口比150万还要多，它这样一个县城，固然是全国第一县，但它要在全县实行“全民免费 ”，它的成本就要大得多。

　　你看我们是陕西面积最大的县，7600平方公里，实际上广大土地上没有多少人。神木现在的城镇化率已经达到75%，42万人口，光在县城就生存了18万人。我们利用城乡一体化搞了个第一新村和第二新村，事实上就是两座新城，而且跟老城连起来了，用不了5到10年功夫，我们有32万人都将是城镇居民。人少、人口集中，这些对推广免费医疗都是有利的。

　　三联生活周刊：我相信大多数人担心的同样不是道德问题，而是关于“免费”的制度设计问题，如何去防范传统的权力关系和人事关系会干扰这个“公平政策”实施的公平性。比如，有关系的人可以开到好药，没关系的人用不上好药；有关系的人可以小病大养，没关系的老百姓住院需要排队住院？

　　郭宝成：这是我们当初担心的问题。我们县委这个班子，副县级以上干部40多个，反复讨论了多少次，请专家来论证，反复斟酌，我们充分利用县医院搬迁这个延迟期。在是不是要全民免费这点上，大家完全一致，都认为有必要通过公共财政的杠杆，使得神木的收入差距、贫富差距缩小，不然相应的社会问题会很多。但也就是在具体的制度设计上，大家意见不同的地方是最多的。

　　所以我们一开始，就不只是出台一个粗放的政策，根据大家不同意见，这个政策下面有众多的实施办法和细则。包括单病种的最高限额；包括哪些病只能在门诊治疗而不能住院，但是还给钱，最高补贴多少；包括制定一个详细的《药品目录》，什么病开什么药，目录上是明确规定的。本来你得的是这个病，你就应该开这个药，你非要把人参开上，那不行，这有人管着——我们在医院的监管，设在医院的合作医疗办的监管，还有康复办的监管。出了错就要处罚医生和医院。

　　说实话，在这项免费医疗中，政策设计的主要对象是城乡市民、农民，政府干部基本上还是保持原来的保障程度，没有任何增加，相反倒还多了一个门槛。过去干部外出医疗没有3000元的门槛，现在纳入“免费医疗”之后，干部要和市民一样，到外地定点医院享受医疗服务，超过3000元的部分才全额报销。不然，你光给农民设门槛，不给干部设，这不又是制造差别、把人三六九等了吗？考虑到我们县医院的条件现在不比省级医院差，该有的设备都有，高价聘的外地专家也很多，我们鼓励在本地就医。

　　我看到有些人评论说，这些“土老帽”县官、县领导没啥文化、没啥知识，脑袋一拍就决定这么干。他们不了解我们之前做的工作。之所以3月份和4月份的医药费还没有达到当初我们预算的指标，某一方面也说明我们的准备是充分的。当然你要说这项制度完善不完善？不完善。这是一个全新的东西，没有经过实践的检验，不可能尽善尽美，所以我们是打算先运行半年，通过运行中制度暴露出的毛病，不断纠正，对一些制定得不对的细则要调整修改。

　　这个事情我们当初是不想报道的，也没有想让谁来复制我们的东西，根本想都没想。这就是我们神木的事情。我们把自己这个县40多万人的事情办好，我觉得我这个当县官的责任就尽到了。每个县都把自己的事情做好了，国家的事情也好办了。

三联生活周刊：能不能给我们透露一下神木县财政收入的底子，它如何能支付在别人看来如此庞大的一项公共支出？我手上的材料，神木县2008年地方财政收入是17.19亿元，同比增长59.2%，而你们预计在“民生工程”上的钱就有13亿元。剩下4亿元，连吃饭都不够了，怎么保证发展呢？

　　郭宝成：你问对了。财政的事情比较复杂，这17.19亿元是明码标价的预算内收入，这个收入是一笔账。地方预算内可支配财力又是一笔账，我们神木去年财力是23亿元，这是我们可以花的钱。当然还有一部分预算外收入，像神木这样的经济大县预算外收入就高，这部分应该还有七八亿元。这些加起来，县上去年可以支配的钱应该有30亿元左右。所以，我们可以拿出13亿元来，也还不至于捉襟见肘。

　　当然这是一个执政理念。我可以少拿点钱，多搞点政绩工程，我修一个大桥修一个广场，我的GDP也增长。说实话，我不需要这些，我不需要作秀，我今年55岁一大把年纪了，你看我满脸沟壑，“十八大”的时候我就60岁，快到我告老还乡的年龄了。我还需要给谁作秀啊？当然我做的这些事如果算起来，都是政绩工程，但不是形象工程，它是明码标价、货真价实的，没有任何虚假的东西。这些钱花在民生上，看不见摸不着，但这是实实在在老百姓的收益。

　　“免费医疗”实行这两三个月以来，我体会最深的，是全县、特别是贫困的农民和市民得到了治疗，有一部分濒临死亡线而又没钱看下去病的人，我把他们从鬼门关上拉了回来，得到了重生的机会。这是我感到最欣慰的事情。

　　三联生活周刊：这13亿元具体怎么花？

　　郭宝成：这13亿元里，直接用于老百姓的钱，比如说免费教育、免费医疗、孤寡老人和残疾人的免费供养、农村和市民的低保、五保户的供养，也就是说群众能直接拿到手的钱，6亿元。里面“免费医疗”一项是个大头，占了1.3亿元。其他剩下的7亿元，基本用于城市生产和改善生活条件的基础设施建设上面，比如说通村公路等等。

　　神木县有很多特殊性，我们这个通村公路，名义上是通村路，实际上标准远高于通村公路的级别，有时修得非常宽——不宽没办法，要跑60吨的大车啊。国家规定通村公路3.5米宽，我们神木是两个3.5米都不够，有时候要四五个3.5米才行；国家规定是铺3厘米的油面，我们3个3厘米都不行，大车过来碾个五趟路就得散架了，所以我们这里修路的成本比其他地方高得多。再有一些是水库的投资、饮水工程的投资，这也得有3亿元。

　　假如1万名干部下海

　　三联生活周刊：我看到，神木县去年的财政总收入是72.27亿元，这里面在中央、地方、省市之间是如何分配的？1994年分税制改革之后，煤炭上的税收已经大部分都上缴国家了，我采访神木前任县委书记王振武时，他回忆说，分税前神华集团神东公司的税是留给地方的，当时几乎占了神木县财政收入的半壁江山，分税后只是保留给神木3000万元的基数，等于说来自神东公司的税收，以后每年的增量部分都被中央拿去了。后来这是怎么变化了？

　　郭宝成：我在佳县做了5年的副县长后，1997年奉调到神木，在这里一待就是13年。当年我刚来的时候，这里的财政总收入7000多万元，去年是72亿元，10年时间增长了100倍。

　　就在2005年，市政府一声令下，把神华集团所属在神木的所有企业收入全由市上收。在我们这里设了两个税务局，一个国税分局一个地税分局，这样，它就把这部分钱都拿走了。这一下子就是60亿元。

　　所以说我们对榆林市财政转移的力度之大是比较少见的，也就是说在我们财政总收入的72亿元之外，榆林已经从源头上拿走了60亿元，当然这60亿元还包括向省上交的、向中央交的，和向榆林地区贫困县转移支付的。另外，我们还向温总理交了40亿元，应该说我们对国家和地区的贡献算是可以了。

　　三联生活周刊：我不是很明白，神华集团在神木的税收不是应该由神木县收，然后按国税、地税分，国税上缴中央后，再由中央转移支付吗？为什么是2005年把这收到市里了？

　　郭宝成：我们这个蛋糕做大了嘛。2005年是县财政收入井喷的一年，钱太多了，人怕出名猪怕壮，猪壮了还不割你一刀。当然2005年它拿的时候还没有60亿元，大概是二三十亿元，去年底才到60亿元。现在的分配制度麻烦得很，说不清楚。市上管县嘛。从税法来说，这样做是不合规矩的，但中国很多事情，往往官比政策还大。

　　神华也为我们县里打抱不平，说“市上太不像话了，你总得让人家分一杯羹啊，你全拿走了，县里对神华发展没有积极性了”。我们也确实没有积极性，你那么大一个公司发展了，效益好了，结果全收上去了，你还要占我们县里的土地、污染我们的环境，还要占我们的环境容量，还要给我们弄那么多采空塌陷区。现在是上面叫我们支持央企，我们当然就要支持，但是说实话积极性不高。不过换个角度说，神木县起步是神华带起来的，我们也要念其旧情。

　　三联生活周刊：这样一种财税分配的现实应该说对神木县是很不利的，神木是如何在这样的背景下完成如此惊人的财政积累的？

　　郭宝成：我们可支配收入里的80%都是来自于私营经济。现在全县民营经济的总数量应该有1700多家，当然比起昆山我们少多了，他们有3.5万多家，不过我们企业数量小资本大，十几亿元、几十亿元的企业就有不少。在整个县域经济总量上，民营这块已经快接近65%了。

　　我刚到神木的时候，神木的收入主要是国有经济。然后就把这些半死不活的国有企业全都改制了，当然这些企业最后也没干成啥事，改制了也不行。到2000年，我当县长发动了一个运动，一定要把我们自己的草根经济给搞起来。

　　我常跟干部们讲危机感。当年我们县民营经济的总量比邻县府谷县差远了，它的经济总量占榆林市的1/3，现在是我们占1/3。当时我就说，下决心我们用3年时间民营经济超过府谷。

　　那时我当县长胆子大啊，我把那些焦化厂、电石厂全部私有，不加任何限制全面放手，谁申请给谁做，占地不出钱，零地价，只要你去干，不用这手续那手续。干起来再规范嘛。小孩长起来我们再给他起名字不迟啊，不用非在肚子里就硬要给叫个名。

　　这也担风险。2003年正好面临“五小”整顿，问题就来了。国家监察部、国家环保总局、国家计划委员会一大群官员们指着我们锦界工业区的17家电石厂就问：“这些电石厂谁批的？”省政府说，我没批过；市政府说，我也没批过；然后问我，你是县长，谁批的这些小企业？实际上当然是县里批给锦界的，我只能说，“我也没批过，这些企业就是如雨后春笋冒出来了，是我们监管不力”。

　　到整顿完了，其实不止我们这儿，其他地方很多小企业也得办啊，整顿小组的领导们给我们的电石厂下了个定义：“中国目前小型电石厂最为标准的，可以作为样板，其他地方照这个去建，就符合标准。”哈哈。当然当时就是那个环境，后来这个就越来越严格了。

　　三联生活周刊：神木的民营资本就是在那个时候都起来了？都是跟煤炭有关的企业吗？

　　郭宝成：我当县长那个时候，神木起码有七八百家企业，快上千了。一次常委会开会，有30个项目，全部通过，一个也不卡。但是，我那时候办企业有三句话，叫“三远离”，远离水源、远离村庄、远离公路，这和国家环保总局后来提出的要求是一致的。远离村庄和水源，尽量对人不造成危害；远离公路，怕被人看见啊，咱们那些官员视察也都是走马观花，谁去还步行，老远看不见还下去找啊。一夜之间，不知不觉工厂就都冒起来了，几大片。

　　基本上都是跟煤有关系的企业，小电厂、小焦化厂、小电石厂、小铁厂、小金属镁厂，还有一些第三产业和相关配套项目。煤炭的产业链很长。从2000年开始布局，到2005年，我们神木就一下子财富膨胀起来了，所以说这一年是神木的一个井喷。

　　三联生活周刊：正好赶上煤价的一个井喷。

　　郭宝成：煤炭从2003年开始涨价，涨幅比较大，最后井喷是在2008年的7、8月份，那个时候一吨煤的价格到了750元，现在降下来了，在 400到500元左右。煤炭一涨，从坑口，到我们那些聚氯乙烯厂、各个加工厂，价格都上去了，所以一下子，2005年我们初步完成了原始积累。

煤价是个重要的外部因素。说起神木的发展，有很多突破性的地方，有的也是打了政策的擦边球。比如刚才说的“五小企业”，开始大家还有些争议，后来从上到下都认可。再比如，一下这么多企业，管理人才怎么办？我们就允许神木的干部职工带薪、带职务去挂职办企业，这在很多地方是敢想不敢做的，我们神木先后有两三千人干过这事，现在由这些挂职干部干起来的企业就有240多家，这240多家企业的总投资都十几亿元，养活了6000多人。

　　这事情刚开始县委班子讨论也还是不同意，2006年正月十六那天，我把我们全县副科以上干部全都叫到会议中心讲话，我说现在请你们下去，挂职办企业，学习微观经济管理的经验，一是为我们将来干部队伍培养懂经济和管理的人才，二是为神木为社会创造财富。

　　当时我还跟他们说，你们现在可能没几个钱，也许过几年，我们再在这里开会的时候，你们会开着奔驰、宝马来参加会。当时下面嘘声一片，议论纷纷。这话不幸被我言中，到2008年3月，神木开挂职干部表彰大会，仅仅两年时间，那些小子们真就开着奔驰、宝马来开这个会了。这里面有些人就辞了公职，他那边摊子已经很大，没法再两头兼顾了。

　　三联生活周刊：这里面的风险好像不言而喻？

　　郭宝成：有什么风险？我觉得没啥风险。我们国家公务员法规定，党员干部不准经商办企业。在陕北，很长时间行政机关有人浮于事的情况。为什么把机关干部放在一个办公室里头？上班没事干，不高兴了发发牢骚，然后扬长而去，下馆子喝酒，回家打麻将。我们把那么多干部下放到企业，机关的行政效率也提高了。

　　去年春天，榆林市组织思想解放大讨论，县级干部都参加，会上我说了四件事，这是其中之一。我说，如果全市有1万名干部下海的话，经济会如虎添翼，就能把市场经济搞活了。毕竟在我们这样的落后地区，官本位思想还是很重，第一精英、一等一的人才一定在政府里面，智慧、知识和市场的有机结合能产生巨大的经济效益。

　　公共服务与市场对接

　　三联生活周刊：它还是有一个社会平衡的问题。其实任何一个资源型城市极易产生这样的贫富分化，带来严重的社会问题。神木在如此快速的财富积累中，悬殊的贫富分化几乎是不可避免的。你又让那么多官员下海，神木又有这么多从普通乡村里崛起的煤炭大亨，还有一个庞大央企在这里，阶层之间的种种落差很复杂。作为一把手来说，如何去兼顾各方利益，如何去保证社会的平衡？

　　郭宝成：我跟你说个实话，没别的办法：一手支持企业做大做强，所有的私营企业一视同仁；另一方面，千方百计从富人的腰包里把钱拿出来，让富人继续发展，但穷人不穷了。我们这几年在这上面，除了正常的费税收入外，这部分当然是从富人头上拿的。我还通过“双百帮扶”工程，让200个私人企业帮扶 200个贫困村，通过教育优先工程和县里的慈善事业，从富人腰包里拿出来也不止三五亿元了吧。这些钱拿出来都是花在穷人身上了。

　　就说“免费医疗”、“孤寡老人、残疾人免费供养”这些公共财政的支出，不也都是从这里拿来的钱嘛，用在哪里，用在低收入群体上。那些富人还在乎免费看病那几个钱吗？根本不会。我们神木有个富翁，他坐的车也七八百万元，他得了癌症，在北京看病光发红包就发了100万元，吃的药全是从日本空运的。

　　所以我一再对税务机关讲，我说一个卖西瓜的老太太、卖瓜子的老大爷，你到他们那里收什么税嘛，你工商局在那里收什么管理费嘛，丢人。他们是没钱是生活困难才在那儿摆摊，你税务局长为什么不在那里摆个摊卖瓜子呢，你有钱，犯不着。那你就让他们经营点小生意。抓大放小，把小的放开，搞活了，搞大了，咱们再去收税。刚开始摆个摊子，就又是税又是费，那就弄不下去了。神木在这一块上放得非常宽，这是个执政理念的问题。

　　三联生活周刊：回到免费医疗这个问题上，你们定点医院里绝大部分都是私营医院，我也注意到神木县的民营医疗系统极为发达，它成为煤炭资本一个重要的投资领域。那我有个疑惑：其他地方医疗改革的主体资源是公立医院，而神木现在的财政是受益于私人资本的积累和扩张，民营医院本身是在神木私营经济高度发达下的一个产物，它是竞争性医疗市场的组成部分，也已经成为神木医疗资源的一个主体。你现在一下把它公益化了，用政府外力介入了，这存不存在一个理念上的矛盾？

　　郭宝成：欧美国家这些纯正资本主义国家，无一不是高福利国家。我2001年考察了西欧以后，对这块感受很深。我们搞免费医疗，很重要的一点，是把公共服务同市场实现了有效的对接。

　　为什么呢？就是因为我们民营医疗资源发达。我们县城内，有一所公立医院县医院，其他有大大小小10多所民营医院。神木有钱后，有人投资这块，证明这块还是有利有图。那么，我们把这些民营资源都纳入政府免费医疗的框架内，现在有7所私立医院作为我们免费的定点医院。在一个起跑线上，大家公平竞争，谁的质量好谁可以作为定点，你就有病源保证；你搞不好，过度牟利，违反我们规定，我就把你清出去，把那家请进来。

　　公益性和市场不矛盾，只要政府控制得好、制度设计完善，它们完全可以结合起来。既把私营医疗资源为我所用，为民服务，也推动了私营医院的发展，不用去恶性竞争了。

　　三联生活周刊：最后一个问题，我跟神木县的几位前任书记聊过，他们有一个共同的担心，是这项政策会带来的区域差别，造成另一种社会利益不均。我们医疗改革推进缓慢的原因之一，也是在于社会是个有机整体，改革者一直在寻找差异最小化中探寻平衡之道。而在榆林这个南北地区差异向来就很大的地方，神木现在一个县异军突起，在医疗改革这块向前大大迈进了一步，对神木人当然是好事，但会不会又人为地制造了一个新的差别，加剧了区域间的失衡？你在制定政策的时候有没有考虑到这一点？

　　郭宝成：我前面跟你说过，我们对市里一年的财政转移已经有60亿元了，这里面很大一部分就是被用于榆林南部的扶贫工作，所以我们对地区贫富差距已经尽了很大一部分责任。

　　我也对世界上公共医疗制度的趋势也有所了解，经济状况好的英国，经济状况不如中国的印度，都是免费医疗国家，印度人口也10多亿。我认为，免费医疗基本不是个财政问题，是把钱花哪儿的问题。党中央提出“科学发展观”，发展的成果应该谁来享受？我想这是一个核心问题。

　　“免费医疗”这个事情，国家要在十几亿人口中立刻推行这个事情可能比较困难，但应该允许一部分地方，比如说以县为单位选择一些财政状况良好的地方做试点，在这上面有一个突破。

　　其实我们就是想实实在在干点事。在神木人自己看来，“免费医疗”这些政策都是顺理成章的事。2008年免费教育，2009年就该免费医疗了，也该把孤寡老人、残疾人、农民、市民身上压了几千年的上不了学、看不起病的沉重负担减下来，让公共财政的阳光把群众的负担卸下来。我想，中央心系天下，不一定会注意到我们这个小县，如果要是知道这件事，知道这里正在发生的变化，也一定会有所思考的。■