灾后重建的他山之石

　　

　　【 2008-05-27 】 【: 《瞭望》新闻周刊 】

　　灾后重建是一个复杂而艰巨的系统工程，一些国家在这方面都有一些值得借鉴的有益经验。

　　

　　洛杉矶灾后重订抗震标准

　　

　　1994年1月17日美国加州洛杉矶附近的北岭地区发生6.7级 地震，数十公里以外的洛杉矶市区也受到严重影响。尽管洛杉矶在城市基础设施及住宅建设中已经考虑到了抗震功能，使得地震中死亡人数仅为57人，但这次地震仍然造成了大量公路桥梁损毁，数以万计的建筑物(主要是民用住房)倒塌或受损，直接经济损失200多亿美元。北岭地震被认为是当时美国历史上经济损失最大的自然灾害。

　　

　　在这次地震的重建中，联邦及加州政府除了在提供资金方面发挥主导作用外，还强调了道路桥梁及其他建筑物的防震功能，根据地震后进行的广泛调查，对已有建筑防震条例作出了必要修订。

　　

　　针对地震共造成洛杉矶地区高速公路7处坍塌、170座桥梁因出现不同程度的损伤而无法正常使用，美国的地震学家、建筑工程师和政府官员开始重新考虑城市基础设施及建筑的抗震标准。

　　

　　美国南加州地震研究中心的华裔地震学家郦永刚教授告诉《瞭望》新闻周刊，美国地震调查局和南加州地震研究中心的专家在北岭地震发生后进行的大量调查，成为当地灾后重建过程中强调建筑物抗震功能以达到减灾效果的重要依据。郦教授指出，灾后重建不应仅仅是恢复到地震发生前的状态，而应有更长远的考虑，即避免今后出现类似灾难时的生命和财产损失，这一点在地震多发地区尤其重要。就地震灾难而言，减灾的目的需要通过提高建筑安全标准来实现，尽管这不可避免需要加大建筑的成本。另外在灾后重建过程中，一个不能忽略的环节是对地震中保存下来的基础设施和房屋进行必要的加固。

　　

　　在对受灾区群众众进行救援和帮助他们迅速恢复正常生活的同时，加州有关部门在地震后第一时间便开始了道路和桥梁的重建。在地震发生不到半天时间内，加州交通局便完成了对地震所造成的道路桥梁损坏的初步评估，美国联邦公路管理局随即迅速作出反应，向加州划拨紧急救援基金用于道路系统的重建，而加州交通局也已在联邦拨款到达之前开始了对道路废墟的清理工作，以确保交通安全，并启用替代线路绕过受损严重的路段。道路交通的迅速恢复保证了地震救援的正常展开和社会的正常运转。

　　

　　医院和学校也是重建工作的重点。当时，洛杉矶地区共有公立医院6家和医疗中心44个，这些医疗机构是当地基础医疗服务和低收入人群医疗的主要提供者。地震发生后政府对这些公立医院的建筑进行了安全检查和必要的加固，并立法要求所有医院的急诊室和重症病房必须设置在具有抗震功能的建筑内。此外政府卫生部门还投资对医院的通信系统进行升级，加大了收治创伤病人的能力，以备未来发生灾难时应对紧急医疗之需。

　　

　　在北岭地震中没有学校建筑倒塌，这主要得益于1972年加州立法机构出台的严格的校舍建筑条例。尽管如此，洛杉矶地区的校长们仍然为地震没有发生在学校上课的时候而庆幸。地震专家说，如果这次地震发生在学校上课时，可能会有数以千计的学生被教室房顶掉下的灯具、天花板和移动的桌椅砸伤甚至夺去生命。北岭地震对学校建筑造成的损坏使25万名学生的教室无法使用。不过在地震后的一周内，洛杉矶地区的大部分中小学在经过简单的整修后复课，所有公立中小学校舍在这场地震中遭受的损失大约为2亿美元。

　　

　　日本灾后重建“生态先行”

　　

　　现代国际关系研究院日本问题专家刘军红介绍说，灾后重建时日本政府首先考虑的是尽快恢复住宅，让百姓有安居之所。其次，日本对需重建的城市和地区有一个总体的规划和预算，例如，1995年阪神大地震后，神户当地政府制定了灾区群众住房、产业、公路、铁路和港湾等基础建设的“紧急复兴3年计划”。其中的许多项目都是委托给参与政府投标的企业去做，并且对受灾地区的企业和参与重建的企业实行一定的税收倾斜。对灾区各项公共事业捐款的企业也可以得到税收减除等优惠。

　　

　　刘军红分析道，包括日本在内的发达国家在重新规划的时候都是“生态先行”，就是会提出一个“战略性的环境总体评估”。这一评估和地质勘探一起启动，并在整个重建过程中始终贯彻。例如，日本都是路让河，而不是河让路，不会为了修路而去改河道；那些不宜盖楼的地方，就空出来种树或者建花园；海边的建筑一般都会留出出风口，以让海风可以吹进城里，使城市里不会太闷热，此外海边还会建设富有自然气息的公共休闲场地。

　　

　　刘军红指出，环境是“全球主题”，新城的重建一定要顺应自然，因地制宜，并且是讲究城市美学，达到美与和谐统一，这样才不至于在将来沦为“弱势城市”。除了将公共卫生设施、教育设施和住宅优先建设好之外，商业、工厂等的选址一定要细致地通盘考虑。此外，农民原有的宅基地应该尽量保留住，这是对当地原有居民的一种尊重。

　　

　　他认为，同时还应该注意城市原有文化的延续，这是“老百姓心中的东西”。在神户，相关的文物古迹都尽可能恢复，确实有保留价值的，即使已经毁坏殆尽也会根据原貌重新建设出来。例如神户的华人区“中华街”基本上就按照原貌恢复了。

　　

　　刘军红建议，应该像日本那样，在重建规划讨论和制定上尽可能囊括各个界别的专家学者的智慧。要不断总结经验教训，将一些做法以法律的形式确定下来，同时还要通过互联网等各种渠道传播抗灾防灾知识，使重建规划和政府重建预算的使用透明公开。

　　

　　重视震后土壤污染治理

　　

　　日本土壤污染治理专家铃木喜计认为，地震后的重建不仅是房屋建设和基础设施复原，更重要的是吸取地震中的教训，建设一个抗灾能力强的新城市，在此过程中，土壤污染治理不可忽视。

　　

　　铃木是日本土壤污染治理领域的先驱。1995年阪神大地震后，他率领一个由300余人组成的地震地质污染调查团进入灾区进行现场调查。他说，阪神大地震震级高，加之发生在人口密集且拥有多样化产业结构的大都市，液体有害物质因为容器在地震中倾倒或受损而泄漏，并渗入地下，导致土壤污染。

　　

　　据介绍，在当年的地震中，污染灾区土壤的主要是加油站泄漏的汽油、洗衣店用作干洗剂的四氯乙烯以及一些工厂使用的化学制剂。阪神大地震后1年，铃木等人再次到受灾的部分地区调查，发现地震中泄漏的许多有害物质依然残留在土壤中，部分物质在重力作用下透过浅层堆积物，污染了地下水。

　　

　　铃木说，大地震后，日本政府和灾区企业都只顾地面上看得见的整理、重建，欣喜于工厂、住宅的建设顺利推进，而地下看不见的污染治理却被忽视了。阪神大地震遗留下的地质污染问题至今没有解决，受污染的土壤还被挖掘出来，供别处填埋之用，导致地质污染向各地扩散。“日本在这个方面失败了，我希望中国吸取教训，不要重蹈日本的覆辙”。

　　

　　铃木认为，土壤污染治理一定要先于建筑物的重建，因为一旦地面的房屋建起来了，就会给地下的污染调查和治理带来障碍。他说，大地震后首先要做的当然是营救和安置受灾居民，其次要做的是恢复水电、通信等市政设施，防止传染病的发生，这些工作四川地震灾区都已经开展了，那么第三步，就应该考虑着手调查土壤污染并对存在问题的地方加以治理。

　　

　　铃木建议，调查人员对当地主要使用哪些有害物质和地震中发生泄漏的概率应做到心中有数，以便采用适当的污染检测方法。为避免土壤污染调查和治理影响灾后重建速度，理想的步骤应当是先排查受污染可能性低的地点，一旦排除受污染的可能性，就可以在这些地点先进行重建，然后重点调查受污染可能性高的地点。

　　

　　铃木反复强调重建和复兴的不同，重建是指把眼睛能够看到的东西恢复原样，这一点日本做到了。但是，日本没有做到复兴，希望中国能够做到。四川灾区不仅应该妥善应对和彻底解决地震可能造成的土壤污染问题，还要总结产生问题的原因。比如，在这次地震中盛放有害物质的容器倾倒造成泄漏，那么就要采取措施防止以后出现同样的事故。(文/记者皇甫平丽 驻洛杉矶记者曹卫国 驻东京记者钱铮)

　　

　　国际抗震救灾借鉴

　　

　　2008年05月17日 　：《瞭望》新闻周刊

　　

　　

　　

　　 资料图片：2004年10月23日， 在日本中北部城市长冈的一家医院，住院病人从病房被疏散到了候诊室。日本新澙县当天发生里氏6.8级地震 新华社发

　　

　　 日本、伊朗、印尼、巴基斯坦都是地震多发国家，近年来也都发生过破坏力极大的强震

　　

　　 包括地震在内的自然灾害，几乎每时每刻都会在地球的每个角落上演，不少国家在抗震救灾的实践中积累了许多值得重视的经验教训。

　　

　　专家眼中的美日经验 　　

　　日前，接受《瞭望》新闻周刊采访的中国现代国际关系研究院王锦说，美国的应急管理体系值得中国借鉴，在危急事件处理方面有完善的法规如“联邦应急计划”，又有总的协调管理部门。 　　

　　常设机构“联邦紧急事务管理局”，是一个总的协调管理部门，能在危急事件发生后协调全国各部门，能够跨机构跨地域统一行动。该部门1979年4月在卡特总统的提议下成立，“9·11”事件后被纳入新成立的美国国土安全部。卡特里娜飓风后，布什总统于2006年签署了《后卡特里娜应急管理改革法》，将该部门提升到在紧急状态下能直接对总统负责的地位，并扩充了其规模，目前该机构有2600多名全职人员，每年80.2亿美元的预算。这保证了该机构在没有紧急事件时不被边缘化。平时该机构主要做救援培训的工作。其下属的灾害医疗体系小组、城市搜救与营救小组、机动紧急支援小组和灾后埋葬行动反应小组等都有培训和训练。 　　

　　而美国的“联邦应急计划”，最早发布于1992年，并在1999年4月进行了修订，2003年正式启动，几经修改后，目前已是联邦政府应对灾难事件的基本法规。 　　

　　中国现代国际关系研究院日本问题专家刘军红告诉本刊记者，日本是一个地震多发国，善于总结经验教训的日本人已经创造出一套“藏之于民，官民结合”的地震灾害反馈机制，这种机制不流于形式、不干扰平时的生活，但一旦灾难发生又能迅速有效地运转。 　　

　　一旦地震等灾害发生，日本政府就迅速启动救援机制，关键的是有一批地震情员，能够迅速把地震灾情、损失情况等资料汇集上来。日本的自卫队也都受过全面的救援训练，一旦灾害来临反应非常迅速。毕竟地震发生后的24小时以及72小时之内是最关键的，救人要越早越好。 　　

　　日本的地方政府和社区机构里的人员也都接受过地震、洪水和海啸等灾害救助的训练。一旦灾害发生，他们立刻带上全国统一设计的袖标，拿上喇叭，以“志愿者”的身份开始赈灾工作。 　　

　　日本的老百姓也很有防灾意识，一旦地震警响起，他们会立刻带上吃用物品跑到附近的学校去。日本所有的学校建筑都必须是绝对抗震的，这些学校一到灾害发生的时候就全部开放，成为赈灾中心和避难所。日本去年出台新的《建筑物法》，对民宅等建筑物在抗震和寿命等方面还提出了更高的标准。 　　

　　中国现代国际关系研究院日本所副所长马俊威从细节上介绍说，日本防灾措施很到位，每年都会举行防灾演习，一般日本人对如何应对地震都心里有数。例如，地震来临时一般让人钻到桌子底下，但日本人还会同时将凳子45°角撑在桌子边上，以增加桌子的支撑。此外日本很多住宅、酒店和公寓都有一种应急手电，平时就插在隔断手电电源的桌子旁，这保证手电内的电池不会腐烂，而一旦灾难来临拔下就可以使用。 　　

　　类似的细节很多。比如日本因为木质结构的房子较多，地震后容易引起火灾，灾民容易被大火引起的烟雾熏死，因此日本人家中一般都会备有防烟雾口罩。再如，日本很多房子都有铁楼梯，灾难时可以成为逃生的通道，还有一些配备了软式绳梯。日本的建筑在防震方面标准很高，一些高层建筑都有先进的抗震技术。大型的建筑物也都设有非常门和非常通道。 　　

　　日本的救援人员配有先进的设备，如生命探测仪、夜视仪和热感仪等。他们的工具如液压钳、千斤顶和切割工具，不仅结实耐用而且能做得比较轻便，方便携带。 　　

　　日本防灾救灾的有效体制 　　

　　日本早在1951年就出台了《灾害对策基本法》，通过法律明确政府、地方行政当局各个部门的职责，并建立了必要的防灾体制。把“一方有难，八方支援”的道义行动纳入法律义务范畴。平常各部门按预先制定的防灾计划进行防灾训练，筹备防灾物资，建设防灾设施，在灾害发生前后，中央政府、都道府县和市町村都要组成灾害对策总部。发生异常严重的自然灾害时，要设立紧急灾害对策总部，部长由首相亲自担任。关于灾害的应急对策，《灾害对策基本法》都有明确规定，如灾害的信号、信息的收集、警的发出、消防救助措施、受灾儿童的教育、保健卫生和清扫防疫、防止犯罪、维护秩序、紧急输送等，其中对各灾害对策总部和各组成部门的权限都有明确具体的规定。 　　

　　日本非常重视灾区灾后重建。根据《灾害对策基本法》，各级行政部门的负责人对灾区重建负有责任，必须根据法律和防灾计划重建灾区。在资金方面，国家负担重建灾区的全部或部分费用，负责分配费用的大臣根据都道府县知事的告、地方公共团体提供的资料和实地调查结果进行分配，分配时必须做到公正、稳妥和迅速。大臣在决定灾区重建费用时，必须考虑到灾害可能再次发生，并提供对有关设施进行改良的费用。在制定分配费用标准时要向中央防灾会议告。灾后重建的资金包括国家财政、地方公共团体的灾害对策基金和金融部门提供的贷款。 　　

　　日本传播最迅速的就是地震信息。国民及时掌握灾害情况，可尽快采取措施减轻灾害带来的损失。只要感到地震，一两分钟之内电视上就会打出字幕，说明震级、震源和地震区域。对于稍大的地震，电视台会停播节目，插播地震消息。日本气象厅也会随时通过电视发布海啸和余震预，并反复举行记者招待会说明情况，回答人们关心的问题。受灾地区的市町村可根据气象厅的预决定防范措施，并及时通知本地居民。 　　

　　遇到特别严重的灾害，中央防灾会议主席——日本首相会通过预先设置的特殊信号和电视台、电台发出避难警。一般的灾害由市町村防灾会议发布避难警。日本《灾害对策基本法》规定，发布灾害警时，可利用一切通信设施，广电部门必须予以配合。 　　

　　充分发挥志愿者的作用。日本有志愿者文化传统和志愿者登记网络，遇到灾害时一呼百应，行动迅速。1995年日本阪神大地震时，大批志愿者先于政府救援部门到达灾区并迅速展开救助活动。神户市政府官员说，如果没有这10万名志愿者，阪神大地震的伤亡人数会更多。2004年10月新潟大地震时，日本也出动了数万名志愿者。 　　

　　志愿者的经济条件和可参加活动的时间在登记时都写得一清二楚。志愿者们很有组织经验，灾后救助工作有条不紊，有效地减少了地震灾害的经济损失，并能够对受害者给予精神上的慰藉。 　　

　　日本防灾通信手段有互联网、手机短信、有线电视、无线局域网等，防灾负责机构可通过各种手段把信息发送到每个人的手机上。如果通信基站在地震中受损，可通过车载通信设施组织救灾。基层组织通过电话等手段确认每户的受灾情况并及时上。 　　

　　根据有关条例，社会公共部门在灾害发生时有义务全力救灾。如《东京都震灾对策条例》规定，社会公共部门必须认识到自己的社会责任，对防灾和灾后市民生活恢复正常等尽最大的努力。因此，日本的电力、煤气、自来水公司、通信、交通等部门都有各自的防灾体制，地震发生时既可各自为战，尽全力恢复本部门正常运转，又能在地方官员的组织下统一行动，以最快的速度全面恢复灾民的生活。 　　

　　来自伊朗巴姆大地震的启示 　　

　　伊朗处在活跃的地震带上。近年来伊朗发生的最严重地震是2003年12月26日的巴姆地震，有3.1万人丧生，约占该城人口的1/4。 　　

　　巴姆地震只有里氏6.3级，但造成了大量人口丧生，70%以上的房屋被毁。专家认为，此次地震死亡人数如此之多，主要与灾区的建筑物类型及地震强度有关。 　　

　　首先，当地多为土坯房屋，抗震能力低。强烈地震造成土坯墙坍塌，房顶整体下落，粉碎性倒塌未给被掩埋者留有任何空间，致使大量的被掩埋者在震后数小时内便窒息而死。从救援结果看，仅在地震发生后的最初几个小时能够救出幸存者，次日挖掘出来的基本上都是尸体。 　　

　　其次是震源浅，地震释放出的能量相对较大，震区直径十公里范围内的房屋全部倒塌。 　　

　　再有，当地人口密度较大，加之地震发生在清晨，绝大多数人尚在睡梦中，灾难发生时来不及逃生。 　　

　　伊朗发生地震灾害后紧急投入救灾的机构包括伊朗红新月会、消防队、军队、民兵和当地救援组织。所有这些机构均由紧急事务委员会统一指挥。供血部门也会马上组织起来，呼吁人们积极献血。 　　

　　强震之后，如何避免大规模传染性疾病的爆发、维持并恢复社会秩序、保障幸存者的基本生活需要等，都会成为震后灾区迫切需要解决的问题。 　　

　　以巴姆大地震为例。震后发掘出大量尸体，由于时间紧迫，许多尸体已不能清洗处理，工作人员不停地喷洒消毒药剂以防止病菌扩散。为防止出现疫情，红十字国际委员会建议人们戴上手套和面罩。 　　

　　同时，巴姆地震灾区的自来水系统被禁止使用，灾民可以通过供水车等获得干净的生活用水。当局还将巴姆地区划分为12个区，每个区都有专门的政府官员负责监控卫生状况和环境问题。 　　

　　如何保障基本的社会治安、保证救援物资送到灾民手中，是当年巴姆灾区面临的另一挑战。震后不久，巴姆开始出现偷窃或持枪抢劫事件，目标包括救援卡车、投送的救援物资和商铺等。在治安秩序开始出现混乱迹象的时候，当地警察在街道上鸣枪示警以制止大规模抢掠的发生，同时在多处设立临时警局，维持社会治安。 　　

　　由于是一个地震频发的国家，伊朗平时比较重视地震的教育和研究工作，对预防地震也有不少措施。按规定，伊朗全国的中小学每年都要举行为期一天或两天的应对地震灾害的培训活动，深入了解有关地震的理论和实践知识。学校的所有教职员工也要接受相关的地震知识教育。伊朗的大学和研究机构也定期组织有关教授、专家和学者进行地震领域的交流与合作。相关的学者也为教育机构和公众撰写和翻译了大量有关地震的文章和书籍。 　　

　　印尼灾后强化预警设施 　　

　　印度尼西亚近年来频频遭受地震、海啸等自然灾害袭击，造成了大量的人员伤亡和严重的财产损失。痛定思痛，印尼政府加大了防范天灾的工作力度。 　　

　　一是加快建设海啸预警系统。印尼拥有世界上最多的活火山，总数达到129座。在火山活动和地壳变化的相互作用下，大多数发生在海底的6级以上强震都极有可能引发海啸。在亚齐地震引发海啸以及西爪哇和中爪哇地震引发海啸后，印尼政府意识到加强监测和预的重要性。印尼科学院评估认为，虽然海啸预警系统对预防地震作用有限，但在减少人员伤亡方面可以发挥巨大作用。 　　

　　亚齐海啸后，印尼计划在2009年初完成建立海啸预警系统。苏西洛总统前不久表示，将把计划提前到2008年年中完成。根据施工进展情况，可望实现兴建120个海啸预警系统的目标。印尼政府还在全国所有海岸线修建了585座预警塔。 　　

　　二是加强和完善警系统和通机制。苏西洛指示地方官员，力求尽快制定在第一时间内向民众发出地震或海啸警的固定程序，并展开预防灾难的训练。要求地方领导人建立与民众交流的机制，设立每天24小时戒备状态岗哨，持续监测和收集地震和海啸的信息。 　　

　　印尼交通部与气象和地质部门研究决定，在预警设施尚不完善的情况下，政府将通过手机短信、电视和收音机等途径，在地震发生4分钟后向民众快速发布关于地震和海啸的信息。此外，气象和地质部门还直接向警察总部通告地震和海啸信息，通过警方将消息迅速传至各地政府。 　　

　　三是居民如何自救和疏散成为关注重点。气象和地质部门官员要求，高楼防震功能必须提高，应安装监测地块移动的加速器和疏散居民的设施。高楼管理部门也必须进行预防地震的培训。印尼今年上半年在巴厘岛举行了应对地震和海啸的避难演习。专家还建议每个地区都成立戒备系统，研究和筹划如何在灾难发生时成立救护组，如何进行疏散以及怎样安置难民等。 　　

　　由于各方面发展相对滞后，印尼防灾救灾体系需要改进和完善，包括救灾法规和应急机制等。 　　

　　巴基斯坦应对大地震之策 　　

　　2005年10月8日上午8时50分左右，巴基斯坦发生里氏7.6级大地震，震中位于首都伊斯兰堡东北90多公里处的山区。地震波及巴基斯坦大部分地区以及印度和阿富汗部分地区，伊斯兰堡震感强烈。巴控克什米尔首府穆扎法拉巴德市有1/3房屋垮塌，另有1/3房屋严重受损。由于地震强度大，且地震发生时正好是上午刚开始办公时间，造成了重大人员伤亡和财产损失。据统计，大地震造成7.9万多人死亡，数百万人无家可归，直接经济损失高达50多亿美元。 　　

　　地震发生后，巴基斯坦政府迅速采取措施积极应对。 　　

　　——立即向灾区派出军队。地震发生后，巴基斯坦总统穆沙拉夫立即下令向灾区派出军队，巴政府成立了由总理挂帅的救援委员会，24小时跟踪局势发展，为抗震救灾赢得了时间。 　　

　　由于位于震区的政府办公楼以及医院等建筑基本上都被摧毁，很多政府官员和医护人员在地震中丧生，因此震后当地没有人能够组织和领导有规模的自救和救援活动。一些在地震中侥幸脱险的人因缺乏组织和领导，面对灾难，不知所措。繁重的救援工作只好由同样在地震中受到重创的当地驻军承担。 　　

　　巴军方先遣人员在地震发生的第二天克服重重困难进入灾区。随后，工程兵打通了从伊斯兰堡到地震灾区的东西两条道路，救援人员和救援物资得以抵达灾区。军方与当地警察共同担负起了维护灾区治安的工作。 　　

　　——最大限度地利用直升机开展救援工作。大地震发生后，灾区陆路交通和通讯全部中断，外界救援人员和物资无法抵达灾区。为此，巴军方调集了全国几乎所有的运输直升机投入救灾工作，一些西方国家也派出直升机“参战”，美国甚至抽调在阿富汗执行反恐作战任务的多架CH-47“支努干”大型运输直升机参与救援。巴军方利用直升机把救援人员和物资源源不断地运达灾区，又将重伤者运到伊斯兰堡和拉合尔等大城市进行治疗。就当时情况看，如果没有及时调集大量直升机，地震造成的损失将难以想象。 　　

　　——充分利用国际援助。面对百年不遇的强烈地震，巴基斯坦立即向国际社会发出救援请求。为让国际社会了解灾区情况，穆沙拉夫亲自陪同外国记者到地震现场，通过国际媒体向全世界发出呼吁。之后，包括中国国际救援队在内的多国救援队、联合国机构、非政府组织等，纷纷前往地震灾区协助救援。 　　

　　（《瞭望》新闻周刊记者皇甫平丽 驻东京记者何德功 驻德黑兰记者梁有昶 驻雅加达记者赵金川 驻伊斯兰堡记者荣守俊李敬臣）