最近，笔者看到一篇某农业大省某市政协委员关于土地流转问题的调研告。我认为，这篇来自三中全会召开前夕的调研告，从实践的角度，为我们如何认识土地流转问题，提供了当前农村土地流转的实际状况、农民意愿和实行土地流转时亟需注意的问题等等实际资料。特转载如下（略有删节）：

　　

　　最近，我们组织若干名政协委员，先后深入到本市较有代表性的尉氏、兰考、杞县三县，对土地流转情况进行了调查研究，现将调研结果告如下：

　　

　　一、土地流转的基本情况

　　

　　尉氏、兰考、杞县三县的土地流转情况，总的来看，规模不大、多为自发、尚不规范。

　　

　　尉氏县17个乡镇，518个行政村，农业人口73．9万，耕地面积111．24万亩。目前，全县家庭承包耕地总面积111．24万亩，承包农户数l户，全县土地流转面积l9410亩，占全县耕地总面积的1．74％，涉及l 7个乡镇420个村。土地流转的期限一般都在10年以下，其中流转入农户的用于种植粮食作物的面积l8787亩，流转入企业的有623亩。在土地流转总面积中，农户间自发流转面积比重为96．8％，委托村组织流转的面积比重为3．2％。

　　

　　兰考县16个乡镇、1个工业园区，3个国营农场，土地面积1116平方公里，耕地面积95万亩，行政村458个，农业人口68万人，农村家庭承包经营农户l6．2万户，承包耕地面积84万亩，承包耕地流转面积3.2万多亩，涉及农户7900多户。流转形式主要有转让、转包、互换、出租等。

　　

　　杞县21个乡镇、592个行政村，农业人口100万人，耕地133万亩。全县土地流转的农户大约3100多户，流转面积2万亩，约占耕地总面积的1.5%。其中租赁的占1.5%，互换的0.5%，转包的98%。

　　

　　二、土地流转的主要形式

　　

　　三县大宗的土地流转主要发生在农村经济发展较好的地方，多表现为集体行为，如集体出租、集体转包等，出租、转包的对象多为从事农业深度开发或品牌开发的涉农企业；而在农村经济发展较为滞后的地方，多为小宗的、农民之间的自发行为，如农户之间的互换、转让、出借等等。

　　

　　涉及大宗的、集体行为的土地流转形式主要有集体出租与集体承包两种。

　　

　　1、集体出租。集体经济组织或承包农户，将土地使用权出租给村组以外的第三方从事农业开发，并与之签订相应的土地出租协议，由承包户向农户或集体支付租金。尉北千亩供港蔬菜生产基地便是集体出租的成功范例。尉北千亩供港蔬菜生产基地位于庄头乡庄头村，面积1000亩，由开封市七彩虹农业经济发展有限公司与香港强记公司联合建立，总投资800万元，是开封市第一个面向港澳市场的优质蔬菜出口基地。年租金400元／亩，2007年上调为600元／亩，部分出租土地的村民在公司当上了产业工人，月收入在1000元以上。2007年，该乡又将郑二村570亩土地成功出租给旭梅(开封)香料有限公司，发展菊花种植。该县洧川镇宋庄村在农户自愿的条件下，将256户村民的623亩毁弃严重的河滩地转包给尉氏县绿野生态农业发展有限公司，建设大型农业生产基地园区。

　　

　　2、集体转包。经村民同意，村委会把农户的一部分土地集中起来，转包给愿意种植或养殖的农民，转入方拥有使用权，双方签订契约，明确各方权利与义务。尉氏县邢庄乡的丁庄村建设占地l00余亩的花花牛养殖基地，尉氏县门楼任乡文家村的养牛场以及很多村的养殖小区都是采取的这种模式。兰考县南马庄村的做法也是此种方式。

　　

　　小宗的、农户之间自发进行土地流转的主要形式有农户互换、农户转让、农户出借。农户互换，即农民为方便耕种，与其他农户在自愿互利的基础上，对各自的土地经营权进行交换；农户转让，即承包农户在自愿的基础上，将拥有的土地使用权转让给其他的承包经营户并收取一定的转让费；农户出借，是指承包农户将土地承包经营权无偿借给他人使用，借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费的流转方式。

　　

　　三、土地流转的几个特点

　　

　　1、地域分布：一是主要集中在交通便利、经济发展较快的乡镇政府所在地和外出务工较多的乡村。如兰考县许河乡的蔡姜楼村，该村共l98户877人，其中劳动力440人；外出务工者近300人，其中长期外出务工者15O多人，流转土地的农户有52户，占总户数的四分之一以上。

　　

　　2、土地流向：土地流转主要涉及农户、企业、城镇居民和村集体四种对象。以兰考县为例，以农户和农户流转为主，占流转总面积的80%以上，其流转范围以本乡本村居多；其次是农户与企业流转，占流转总面积的l5％以上；另外，还有农户与城镇居民以及农户与村集体之间的流转，二者占流转总面积的5％。

　　

　　3、用途分类：流转土地的用途多种多样，但主要是耕种粮食作物，也有用于农业科学试验或培育良种的。仍以兰考县为例，流入农户土地中用于种粮的面积占流转面积的70％以上；另外用于土地开发、发展特色产业、实施退耕还林、修路、建房、建厂等占流转总面积的25％以上；流入企业土地中用于种粮的面积占流转总面积的5％。

　　

　　4、规范状况：一般来说，凡大宗的、具有集体性质的土地流转是比较规范的。但论流转宗数，这种类型所占比例很小。绝大多数是不规范或不很规范的。一是流转的承包土地没有书面协议的比例过大，超过80％以上，大部分为口头协议，为日后引发矛盾和纠纷埋下了隐患。即使签订有书面协议，其协议条款也大多不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任、流转土地上附属物处置、有关赔偿条款等缺乏明确的具体的规定。二是流转双方主体不合法。在签订农户与企业之间土地流转合同时，转出方多是村委会，有的甚至是乡镇政府，而经营权人又没有委托书，造成流转双方主体资格不明确．三是流转耕地期限超过了中央第二轮七地承包期限的规定，与政策规定不符。

　　

　　四、需要注意的几个问题

　　

　　农村实行“大包干”以后，农村一家一户的小农生产方式与现代农业的要求的矛盾日益尖锐，农业生产适度规模化经营的呼声日渐强烈。特别是随着城市化进程的不断加快，外出打工农民日益增多，土地撂荒现象严重。所以，土地流转问题是多年来农村经济发展中必须面对、认真解决的新问题。根据对上述三县的调研情况来看，我市在土地流转过程中需要注意以下几个问题。

　　

　　1、必须充分尊重农民意愿，不能强迫农民流转，更不能以此为由剥夺农民土地这个命根子。

　　

　　从我们的调查来看，三县土地流转缓慢。造成这一状况的主要因素有：一是中央惠农政策的贯彻落实。近几年来，中央相继出台了一系列支农、惠农政策，如免除农业税，实行种粮补贴、购买农机具补贴、优质粮种补贴等。这些惠农政策直接或间接增加了农民收入，调动了农民种粮积极性，从而在很大程度上使农民更看重土地的价值，更觉得土地的宝贵。因此，许多农民不仅不愿意让出自己的承包地，而且还想多承包土地。二是现代农业的日益发展。随着科技含量日益增加，科学技术在农业生产中的作用越来越突出，尤其是农业生产从种植到收获的过程正日益变得简单、便捷和高效。所以农民在比较轻松完成农业生产的情况下，不愿把土地转移出去。尽管农村劳动力外出务工的数量有所增强，但是这部分农民在从事第二、三产业的同时仍兼顾家里的农业生产，真正愿意把土地流转出去的很少。三是农业效益的不断提高。近年来虽然农业生产资料价格有所上涨，但是农产品价格也不断提高，农业生产的效益与过去相比仍有很大提高，尤其是一些头脑灵活、科技意识强的农民，大力发展特色优势产业，土地收益每亩有的可达万元，比外出务工收入还要多。因此，一些农民不愿意外出务工，而愿意留在农村。这说明党的“三农”政策见到了成效，是令人高兴的好现象，不能将农民这些正当、正常的想法当作“小农意识”强行扭转，更不能强迫农民“流转”，剥夺农民“土地”这个命根子。

　　

　　2、必须关注流转土地用途，防止将其暗度陈仓，“转”为非农用地，危及国家粮食安全。

　　

　　从调查的情况来看，流转的土地用途主要为四项：一是仍然用于粮食生产，“流转”只不过是变更一下耕；二是用于比较效益更高的经济作物生产；三是用于间接农业项目，如尉氏县邢庄乡的丁庄村建设占地l00余亩的花花牛养殖基地，门楼任乡文家村的养牛场以及很多村的养殖小区都是采取的这种模式。四是非农项目。如兰考用于土地开发、发展特色产业、实施退耕还林、修路、建房、建厂等占流转总面积的25％以上，流入企业土地中用于种粮的面积占流转总面积的5％。其中三、四项虽然所占比重不算太大，但这是政策性极强的问题，不得不引起我们的注意。第二项是目前土地流转的主要内容之一，虽然它仍为农业项目，但随着国家对粮食生产的日益重视，粮经作物比例恐怕是要大体明确一个原则的，不可能让经济作物一直大量扩种下去的，我们未雨绸缪还是应该的。

　　

　　3、必须在流转时限和收回条款上为农民留下充分余地，以应农民急难之需。

　　

　　在调研中，就有对是否规范和流转时限、收回条款方面的不同声音。根本原因是在当前土地仍然是广大农民最基本生产资料的前提下，农民实际上是把土地当作命根子来看的，即使外出务工收入高一些，那毕竟不是稳定的资金，更不可能是他们的固定，都不可能代替他们对土地的依赖。在农民看来，对于他们命根子的土地，即使眼前不用，也不能从根本上卖掉。实际上，现在民间进行的不那么规范的流转，正是基于这种认识而采取的民间做法。如果用法律的形式规范化了，一旦出现诸如外出务工等其他资金丧失的情况，想要回家务农、靠那一亩三分地养家糊口恐怕也不容易了。所以，不少农民不愿意“规范化”也不是没有一定道理。现在急于将土地流转规范化的想法，是以我国经济一直健康快速发展、不可能出现危机为判断前提的。然而，在全球经济危机这个大环境中，覆巢之下岂有完卵？一旦出现这种危机，这些外出打工的农民就不得不返乡务农。这样，他们面对十分规范的具有法律效力的流转协议，这些农民工要收回自己的劳动资料十分艰难，极易产生大的社会问题。基于此，我们认为，在土地流转规范化的过程中，必须在流转时限和回收条款方面为农民留下充分余地，以确保农民在万不得已之时能够及时收回自己的土地，有田可耕，有最基本的生活保障。

　　

　　4、要大力推广南马庄土地流转经验，从根本上解决农业的适度规模经营和外出农民土地撂荒问题。

　　

　　兰考县三义寨乡南马庄村是一个无公害大米生产基地村，原有耕地被分割为一条条儿一块块儿，加上外出务工者较多，其承包耕地更是影响合理耕种。这两种情况的存在，既影响农业生产的适度规模经营，有可能影响全村大米的生产质量和市场竞争能力。2007年，该村在依法、自愿、有偿的基础上，将农民手中的土地转包回村集体统一管理和耕种。一方面使外出务工者在获得转包费的前提下安心打工；另一方面使外出务工者的承包耕地得到有效合理的保护，提升了本村大米的整体质量．实现了“土地增效、农民受益，的双赢效应。当年就入股和转包土地200亩。今年又拿出500亩与河南莲花味精股份有限公司合作种植优质水稻，作为“莲花”牌大米的生产基地。具体做法是，大米品种、使用肥料全部由对方提供，田间管理也由对方委派农业技术专家指导，社员们的任务就是严格按照对方要求进行种植和管理。按照合同要求，对方按每亩340元的标准付给合作社土地使用费；合作社将收获稻谷按每亩750斤的标准提供给对方，多出部分自己可以作为劳务费用留用，也可按协议价卖给对方。合同还专门注明，无论发生旱灾或涝灾，合作社按实收产量提供给对方稻谷即可，对方亦应支付全部土地使用费。南马庄这样的土地流转，既深受农民群众欢迎，又可解农民的后顾之忧，当是目前最好的土地流转方案。

　　

　　2008年9月28日