中国特色社会主义行政体制，在推进国家治理体系和治理能力现代化大事业中的地位举足轻重。坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，既是党的十九届三中全会作出的重大决策，又是党的十九届四中全会作出的重大决策。国家行政管理在国家治理能力现代化的过程中，也扮演着举足轻重的角色。党的十九届四中全会指出，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。党的十九届四中全会在完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制方面提出了要求。这是党对坚持和完善中国特色社会主义行政体制最新的战略部署。温故而知新，为了更好地坚持和完善中国特色社会主义行政体制，为了更好地发挥行政管理在国家管理中的作用，为了更好地完善国家行政体制，我们今天在推进国家治理体系和治理能力现代化这个大视野中，共同探讨中国行政体制改革70年。

这个专题我想跟大家探讨四个方面的问题：第一，改革开放前的行政体制改革；第二，改革开放至2018年的行政体制改革；第三，2018年深化党和国家机构改革；第四，中国行政体制改革70年的反思。前三部分形而下者谓之器，第四部分形而上者谓之道，我们先描述后规范。

一、改革开放前的行政体制改革

改革开放前的行政体制改革共计有三次，分别是：1954年、1956年、1970年。下面，我们简单地回顾一下这三轮行政体制改革。

（一）1954年行政体制改革

1954年行政体制改革，“立”字当头、“调”在其中，中国行政体制基本格局建立，并对1949年之后初步建立起来的中国行政体制进行了微调。

1954年的行政体制改革主要背景是政治背景。新中国成立之初，中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定了国家政务的最高执行机关为政务院，政务院设立35个工作部门。1950年6月政务院印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制（草案）》，为规定各级政府组织机构设置和人员编制提供指导。1951年12月印发《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进一步对精简整编提出了具体规定。1954年9月，在第一届全国人民代表大会上，制定出台了中国第一部社会主义宪法，成立国务院为国家最高行政机关，对原政务院的组织机构进行了精简调整。1954年这一轮行政体制改革为中国行政体制奠定了一个基本的底板，此后的行政体制不管怎么调整，基本上都是在这个底板的基础上进行的。

1954年行政体制改革的重点是确立中国行政体制基本架构，更好地服务于政权的运行和经济的快速恢复发展。这轮改革有四个方面的重要措施。一是撤销了政治法律、财政经济、文化教育3个委员会，设立国务院政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林、对私改造等8个办公室，协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。二是设立了20个国务院直属机构，主管各项专门业务（直到今天，在国务院的部门类型中依然有一种类型是国务院直属机构）。三是调整了部分部委机构，撤销了人民监察委员会，设立监察部；撤销了人事部、法制委员会、扫盲工作委员会等，增设了国防部、国家建设委员会地方工业部。四是国家计划委员会改为国务院组成部门；中国科学院不再作为政府工作部门，成为国务院领导的国家最高学术机关。简言之，1954年底，国务院设立部委机构35个，直属机构20个，办公机构8个以及秘书厅，共64个部门。

1954年行政体制改革的历史贡献是：这是一次巩固政权的改革，初步奠定了我国行政体制的基本模式，对促进社会稳定、经济快速恢复具有重要意义。

（二）1956年行政体制改革

1956年行政体制改革的主题是：精简机构、扩大地方自主权。

1956年行政体制改革主要基于政治背景。随着社会主义改造的基本结束和第一个五年计划完成，中央集权进一步加强。1955年12月29日，国务院发布的《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》指出，国家机关的精简，是国家的一项重要政策，是例行节约、积累建设资金的必要手段，也是改进国家工作、保障社会主义胜利前进的重要措施。1956年年底,国务院所属工作部门达到81个。1957年1月，毛泽东同志在中央召开省、市、自治区党委书记会议上说：“现在国家机构庞大，部门很多，许多人蹲在机关里没有事做。这个问题要解决。”周恩来同志称之为“机关式官僚主义”。

毛泽东同志对这个问题高度重视。1956年毛泽东同志在《论十大关系》中指出，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，并建议“党政机构进行大精简”。1956年10月30日，中共中央国务院提出了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》，按统一领导、分级管理、因地制宜、因时制宜的原则划分中央和各省、自治区、直辖市行政管理职权。1956年11月16日，国务院全体会议通过《关于管家机关停止增设机构扩大编制的通知》。

1956年行政体制改革历时多年，主题就是精简机构，扩大自主权。在扩大地方自主权上，1958年，中央直接管理的企事业单位由1万个减少为2400多个，也就是说十成中有八成被放到了地方。

在精简机构上，精简国务院所属工作部门、干部。首先是精简国务院所属工作部门。1954年10月，国务院成立的时候，有35个部委；1958年12月6日，增加到48个部委。机构精简从1956年一直持续到了1959年，其中1958年和1959年精简的幅度最大。1956年这轮改革之初，国务院各类机构是81个。经过调整，部委减少8个，直属机构减少5个，1958年年底国务院设68个工作部门。1959年继续进行机构精简和调整。1959年6月21日，二届全国人大四次会议审议批准了调整国务院直属机构的议案。法制局并入秘书厅；人事局和专家局分别并入内务部和科委；等等。1959年年底，国务院设60个部委、直属机构和办公机构，比1956年减少21个。其次是精简干部。1960年，国务院各类机构工作人员有41.1万。1960年7月到1961年9月，第一次精简了8.1万人，主要集中在中央一级机关。第二次干部精简是1962年2月到1964年，中央机关又精简了1万人，国务院总编制定在3.6万人；省、地、市、县共精简181万人，地方各级行政编制定在180万人。

1956年行政体制改革的历史贡献是，新中国成立之后，首次开启自觉地进行行政体制改革历程，第一次有意识地探究适应社会主义生产力发展的新型管理体制。我们站在今天这个历史时点上，回溯过去，就会发现：计划经济体制必然导致庞大行政部门，庞大行政部门必然导致官僚主义。所以，这轮改革也留下了历史缺憾，即：精简了之后，又膨胀了，人员依然庞杂，机构依然庞大。

作者：宋世明　中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授 博士生导师

本文节选自宣讲家网独家文稿　《宋世明：中国行政体制改革70年》

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