1997年9月，党的十五大报告提出了“依法治国”思想。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰指出：“依法治国基本方略的核心，是通过法定程序，汇聚民意，广集民智，以表达人民的意志和利益的规则来治理国家。”到2007年9月，十年间全国人大及其常委会共制定了188件法律，通过了82件法律解释和有关法律问题的决定。虽然“法制建设”的成果毋庸置疑，但还不能说“法治建设”的效果无可挑剔。因为，法律法规文本数量不能决定其实施效果，法治水平还取决于法律法规文本的质量、执法主体的政治素质、道德操守、业务能力的状况和涉案公民(或其代理人)对法律条文和执法过程公正性的异议能否得到顺畅表达，以及其合法诉求能否得到顺利实现。如果一部法律法规在实施过程中造成不良后果而遭到广泛质疑却长期不能纠正，公民合法权益受到侵害却难于依法得到及时、全面的维护，那么在依法治国的同时，也会有依法误国的问题。
　　纵观十几年来的法治实践，依法治国方略的实施，存在两个亟需解决的问题：一是“专家”立法问题；二是以法治民问题。前者造成法制建设偏重外延式轻视内含式，也就是法律法规数量上增长较快而质量上提高较慢；后者造成了官员队伍腐败愈演愈烈、弱势群体维权十分艰难。
　　一、关于“专家”立法问题。国务院法制办公室主任曹康泰指出：“依法治国对政府来说就是坚持依法行政、建设法治政府。”在新近制定的法律和通过的法律解释及有关法律问题的决定中，行政法律法规比重较大。这里所说的“‘专家’立法”主要是指行政法律法规建设中的问题。所谓“专家”立法就是由不具备国家立法机构组成人员（省以上人民代表大会代表或人大常务委员会工作人员）资格的专业部门工作人员及少数专家以国家的名义制定法律法规文本，然后由立法机关审议通过颁布实施。目前，我国许多行政法规都是由专业部门的工作人员和专家学者起草或者在原有规章基础上修改的。如《中国人民银行法》、《中国银行业监督管理法》、《反洗钱法》、《医疗机构管理条例》、《药品监督管理法》等就是这样由少数并非国家立法机关的人员，以国家的名义制定法律法规基础文本，经立法机关形式上的认可而成为法律法规的。
　　这里所说的专业部门，往往就是所制定法律法规的执法主体。由执法主体部门的工作人员起草法律法规文本，即使执笔者能够置身事外、放弃所在部门的职权利益，其职业偏见和社会调查的局限性，仍将影响法律法规的客观公正性和可操作性。何况，放弃职权利益并不是执笔者所能决定的呢！关于“经立法机关形式上的认可而成为法律法规”的问题，也不难理解。因为，无论是国务院还是全国人大，对需要审查、审议的法律法规草案具体内容的客观公正性和现实可操作性，没有充裕的时间进行全面细致的推敲、质疑和勘误。这可以由一些行政法律法规存在简单、低级错误却也能够出台并长期不能纠正的事实得到证明。初始立法如此，修改法律法规亦如此。所以，“汇聚民意，完善立法”仍然是良好愿望而远未实现。
　　如《医疗机构管理条例》就是由卫生部起草的。其中第六条规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况，制定本行政区域医疗机构设置规划。机关、企业和事业单位可以根据需要设置医疗机构，并纳入当地医疗机构的设置规划。第八条规定：设置医疗机构应当符合医疗机构设置规划和医疗机构基本标准。医疗机构基本标准由国务院卫生行政部门制定。这两条规定严重脱离社会实际，不利于医疗资源的市场化配置，违背了经济规律的内在规定性。一方面无视建国以来医疗卫生体系建设成果，另一方面固守计划经济体制下的管理模式，为医疗行政管理机关滋生腐败提供了沃土。这样的法规怎么可能有效维护公众利益呢？对此，早已有人提出质疑，却没有任何回应。然而，就是这样的法规施行了十五年而未能得到纠正。如今的“买药贵，看病难”问题，其实是有法律根源的。
　　再如《反洗钱法》是由中国人民银行起草的。众所周知，洗钱是刑事犯罪。那么反洗钱就应该是打击、惩治洗钱犯罪。可是，该法第一条却是“为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，制定本法。”一部旨在“预防洗钱活动”的法律，怎么可能打击、惩治洗钱犯罪呢？该法第四条规定：“国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合。” 由此可知，负责全国反洗钱监督管理工作的不是司法机关，而是“行政主管部门”。那么，没有刑事侦察权的“行政主管部门”当然也就无法打击和惩治洗钱犯罪了。
　　二、关于以法治民问题。所谓以法治民就是“法不阿贵”、“法不阿近“、“刑不上大夫”，法律法规演化为统治和压迫弱势群体的工具。一方面，对相同违法行为只处置没有背景、没有关系、无权无势的弱势群体而放任有背景、有关系、有权有势的违法者；另一方面执法不严、执法不公、执法违法和行政不作为造成恶劣后果的行为没有受到法律追究，或者可以轻易避开法律追究。关于以法治民的问题，中央党校副校长石泰峰教授在“百名法学家百场报告会”上的发言中指出：“依法治国不是以法治民，法治的根本目的是为了人民。”现实生活中，治民不治官的现象屡见不鲜。有的地方和部门的行政执法活动，不但未能维护广大公众的利益，反而侵害了少数公民的合法权益，却没有受到任何处分。其中城市管理执法活动表现尤为突出，各地城管执法对小商小贩的的无礼和欺凌，有的已经到了无以复加的地步，以至有人说城管大队是“仇恨播种机”。
　　人们常说，法律是把双刃剑。秉公执法可以为民众谋福祉；徇私舞弊则搬石头砸自己脚。然而，有的法规却只为权力主体提供可以轻而易举获得收益而不必担心承担任何风险的机会。
　　这里以《医疗事故处理条例》（以下称《条例》）和某结核病脓气胸重症患者的省市两级医学会《医疗事故技术鉴定书》（以下称《鉴定书》）为例，讨论以法治民的问题。《条例》第二十七条规定：“任何单位或者个人不得干扰医疗事故技术鉴定工作，不得威胁、利诱、辱骂、殴打专家鉴定组成员。专家鉴定组成员不得接受双方当事人的财物或者其他利益。”本条规定有力地保护了专家鉴定组成员的利益，而对其约束却软弱无力。《条例》第五十七条规定：“参加医疗事故技术鉴定工作的人员违反本条例的规定，接受申请鉴定双方或者一方当事人的财物或者其他利益，出具虚假医疗事故技术鉴定书，造成严重后果的，依照刑法关于受贿罪的规定，依法追究刑事责任。”明眼人一看便知，本条规定基本上不具有可操作性，对参与鉴定的人员没有丝毫威慑力。前述患者住院治疗期间，医方使用输液器的塑料管对其施行了胸腔闭式引流术长达50余日，既没有组织会诊，也没有进行细菌培养进而调整用药，更没有施行外科手术。以致患者“迁延不愈，病情加重”终致死亡。针对此案，市级医学会《鉴定书》称：“医方对患者行胸腔闭式引流术是正确的，引流管的使用符合《临床技术操作规范》要求。”患者家属不服，申请省级医学会重新鉴定。省医学会的《鉴定书》称：“根据《临床技术操作规范（结核病分册）》，胸腔闭式引流引流管内径应当在6mm以上。目前国内生产的合格输血器、输液器内径均不足6mm，医方选用引流管不当。”两相比较，市级鉴定结论显然错误，而省级鉴定结论中使用了“输血器、输液器内径均不足6mm”这样的模糊性语言，没有明确“不足6mm”是多少毫米，掩盖了“医方选用引流管不当”的危害程度。以至该患者家属迟迟拿不到合理的赔偿。可是参与省市两级鉴定的专家可以不负任何责任，鉴定费却能够照拿不误。更为严重的是，人民法院在审理此类案件时，把《鉴定书》的责任划分当作唯一依据，而不问鉴定结论是否合理。如此一来，处于弱势的患者家属为之奈何啊！
　　上述两个问题，严重影响了依法治国进程，也是建设和谐社会的巨大障碍，应当引起有关方面的重视。要解决这两个问题的途径有很多，所以，探讨解决问题的方法需要写更多的文字。人们说发现问题等于解决问题的一半儿。另一半儿不妨留给读者诸君，相信答案并不难找。许多问题在基层都有很好的解决办法，只是决策者如何去发现、去肯定、去支持、去推广。一如当年肯定和支持“小岗村”一样。只要放下架子，深入基层，再难办的事情都能迎刃而解。