第一章 行政首长负责制与党委领导　　

一、行政首长负责制与党委领导的定义 　　

（一）行政首长负责制的定义　　

我国宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”。第105 条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。我们可以认为行政首长负责制即是指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。同时，行政首长负责制也是民主集中制的一种形式，是与集体领导相结合的。行政首长负责制并不意味着行政首长可以独断专行或者滥用职权。行政机关或行政部门的重大问题，要由某种行政会议来决定。例如，根据《中华人民共和国国务院组织法》的规定，国务院工作中的重大问题，需由国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。　　

（二）党委领导的定义

宪法第3条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。中国共产党党章总纲规定：党的领导主要是政治、思想和组织的领导。中国共产党党章第十条规定：(一)党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。（五)党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。中国共产党党章第十六条：党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。党委集体领导是党的领导的最高原则，是民主集中制在党的领导制度上的体现和运用。党委领导要求在工作中，凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论决定，不得由个人或少数人专断。党委对同级政府进行政治、思想和组织上的领导。　　

二、行政首长负责制与党委领导的关系分析

（一）行政首长负责制与党委领导的现状　　

行政首长负责制与党委领导是中国共产党民主集中制思想下的一对制度，是中国共产党执政的工具。我国法律和中国共产党的文件规定行政首长负责政府的全面工作，党委负责在思想政治和组织上领导政府的工作。同时政府班子的主要成员都是党委会的成员，包括行政首长本人。凡是属于重大问题的都需要在党委会上集体讨论、集体决策。但是我国法律和中国共产党的文件并没有界定重大问题的范围，也没有界定行政首长和党委的权力界限。因而在现实运行中出现了很多的问题，对中国共产党和国家的工作造成妨害。因而需要分析行政首长负责制与党委领导的关系以寻求解决出现的问题的途径。　　

（二）行政首长负责制与党委领导的关系　　

毛主席在《矛盾论》中教育我们任何事物之间都存在着矛盾，事物之间的矛盾的发展变化决定着事物的发展变化。要分析行政首长负责制与党委领导的关系，就是要分析它们之间的矛盾的发展变化。在行政首长负责制与党委领导这一对制度之间存在着矛盾，制度之间的矛盾造成人之间的矛盾。行政首长负责制与党委领导之间的矛盾表现为行政首长与党委之间的矛盾。行政首长指：国务院总理、各部部长、各委员会主任、省长、市长、县长、区长、乡长、镇长，行政首长也是党委成员。党委指与各级政府同级的党委会，党委成员通常在同级政府任职。在现实的生活中行政首长与党委矛盾的具体表现有：　　

1.行政首长与党委书记争权。中国共产党党章第十条规定凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。不同的人对“重大问题”的理解各不相同，我国法律对行政首长的权力也没有做出明确的界定，这就造成在实际工作中行政首长与党委争权的现象。遇到强势的行政首长，则权力大多归于行政首长，大部分的决策由行政首长制定。如果这个首长还算明智的话还好，要是遇到脑子发热的行政首长，拍拍脑袋就决策又打着党委集体的名义，弱势的党委书记怎么能领导党委对他进行监督。党委集体决策的名义大大减轻了问责制对行政首长的监督。遇到弱势的行政首长，则权力大多归于党委书记，决策由党委书记作出。当出现错误决策时同样由于集体决策的名义无法使责任人受到问责。当行政首长与党委书记均势时，要么互相的争斗，要么互相推诿，其结果都是行政效率的低下和职责的混乱。　　

2.政府内部互相争权。由于党委成员大多在政府任职，通常任政府副职或部门领导职务。党委成员可以利用模糊的权力界定和职责分工通过党委会与行政首长争权。使得行政首长对政府内的事务不能进行有效地领导和管理。除非遇到非常强势的行政首长才能靠个人的强势作风对政府内部进行领导和管理。　　

行政首长负责制与党委领导之间矛盾的后果是：　　

1.行政首长负不了责。国家法律对行政首长权利的模糊界定，给党委领导政府留下了可以开拓的空间。人数占大多数的党委对行政首长形成了权力上的制约，况且行政首长自身也是党委成员之一，行政首长必须要服从党委的决定。这就使得行政首长在现实工作中只能依靠个人性格的强弱与同级党委争权。当行政首长不是那么强势的时候，大部分的决策都只能让同级党委集体作出。同时行政首长也会受到政府内任副职或部门领导职务的党委成员的制约。行政首长的权力得不到保障，要让他对政府工作全面负责显然是不可能的。　　

2.行政效率低下。我国政府实行行政首长负责制是为了能使政府高效的工作。但在实际工作中行政首长的权力只能靠个人争取，权力非常的不稳定，因而无法有效领导政府开展工作。党委的集体决策往往效率低下，执行决策的权力分散在各个在政府任职的党委成员身上，在这种情况下，权力分散造成严重的行政效率低下。　　

3.党委领导的民主性得不到保障。国家法律对行政首长权力的模糊界定给党委领导政府留下了空间，也给强势的行政首长争取权力留下了余地。当强势行政首长向党委要权时，各种决策仍然以党委集体领导的名义作出，党委领导的民主性便得不到保障。即使决策大多由党委集体讨论作出，党委书记相对党委成员的个人权威和党委成员之间在实际工作中形成的密切复杂的人际关系也会威胁到决策的民主性。党委成员人数过少且彼此之间私人关系紧密复杂对党委集体领导的民主性发挥是一个巨大的制约。　　

4.行政监督失效。只要愿意，大部分的决策都可以以党委集体的名义作出，由党委集体负责。但是在实际工作中即使出现重大的决策错误，掌握大权的党委集体是绝不可能被有效追究责任的。一两个被追究责任的官员心里也会不服气，开会时大家都举了手凭什么就我一个被追究责任。党委集体领导、集体负责在客观上为官员躲避监督大开方便之门。这也注定了问责制改革不可能取得什么成效。　　

国家确立行政首长负责制的目的是高效行政与有效监督，确立党委领导的目的是监督政府与民主决策。但是当行政首长负责制与党委领导在实际的运行中却出现了行政首长负不了责、行政效率低下、决策缺乏民主以及行政监督失效等问题。出现这些问题的原因是模糊地法律规定使得行政首长、党委书记、党委成员的个人气质以及他们之间的各种关系会很容易的改变权力在行政首长与党委之间的分配，行政首长负责制与党委领导这一对制度之间的关系非常的不稳定。这也是行政首长负责制与党委领导之间矛盾的根源。也正是这个矛盾使得行政首长负责制与党委领导之间将出现某种改变。　　

（三）行政首长负责制与党委领导矛盾变化的影响因素　　

可能影响行政首长负责制与党委领导矛盾变化的因素有：法律因素、政协因素、人大因素、司法部门因素、行政首长因素、党委因素。下面将逐一分析各个因素对行政首长负责制与党委领导可能产生的影响来找出影响行政首长负责制与党委领导之间矛盾变化的决定性因素。　　

1.法律因素。我国法律上对行政首长权力的模糊界定是造成行政首长负责制与党委领导之间关系不稳定的重要原因。但是党委正可以利用法律上的模糊界定在想领导政府时就可以领导，从而可以更方便的控制政府。所以，党委不愿意改变我国法律上的模糊现状。据此判断，期待法律因素对改变行政首长负责制与党委领导之间的关系是不可能的。　　

2.政协因素。在法律上政协是民主党派参政议政的重要途径，所以政协因素也有可能对行政首长负责制与党委领导之间矛盾的变化造成影响。但现实中民主党派的地位决定了政协不可能对行政首长负责制与党委领导之间的关系造成实质性的影响。　　

3.人大因素。人大在法律上有着很高的地位。我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四条规定：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。然而实际的情况是各级人大每年只开一次全体会议，所讨论决定的东西很少，或是政府部门已经决定，只是让人大象征性的表决同意。虽然人大闭会期间还有人大常委会行使职权，但常委会通常不能影响政府决策也不能有效监督政府。人大的现实权力和地位远远低于法律所规定的，这也使得人大因素不能影响行政首长负责制与党委领导之间的矛盾变化。　　

4.司法部门因素。能不能通过司法部门的监督来改变行政首长负责制与党委领导之间的矛盾呢？这是不行的，因为在实际生活中我国的司法部门不仅要接受上级司法部门的领导还要接受同级党委与政府的领导，即使是最高人民检察院和最高人民法院也要接受同级党委的领导。我国司法部门不那么独立的地位使得司法部门不能通过司法监督影响行政首长负责制与党委领导之间的矛盾变化。即使司法部门有独立的地位和充足的权力，司法监督自身的滞后性缺陷也使得司法部门注定不可能有效改变行政首长负责制与党委领导之间的矛盾。　　

5.行政首长因素。虽然行政首长因素是行政首长负责制与党委领导这一对制度之间的内部因素，但是行政首长依然不是影响行政首长负责制与党委领导之间矛盾变化的决定性因素。理由是，行政首长相对于人数众多的党委会成员显得势单力薄，况且党委会成员大多在政府任职。再者行政首长自身也是党委会成员之一，必须要接受党委领导，遵守党委少数服从多数的决策原则。即使出现一两个作风非常强势的行政首长，也只能逞雄于一时，不能从根本上改变行政首长负责制与党委领导之间的矛盾。　　

6.党委因素。党委因素也是行政首长负责制与党委领导这一对制度之间的内部因素。党委因素对行政首长负责制与党委领导之间矛盾变化的影响相对于法律因素、政协因素、人大因素、司法部门因素以及行政首长因素处于绝对的优势地位。党委可以通过领导人大影响法律，党委可以领导政协，党委可以领导司法部门，党委也可以领导自身就是党委成员的行政首长。中国共产党是我国的执政党，这决定了党委的地位，也决定了党委是影响行政首长负责制与党委领导之间矛盾变化的决定性因素。　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

第二章 在政治改革中考察行政首长负责制与党委领导关系的变化　　

一、在政治改革中考察行政首长负责制与党委领导关系变化的原因　　

前面已经分析得出党委是影响行政首长负责制与党委领导之间矛盾变化的决定性因素。在行政首长负责制与党委领导之间的矛盾造成行政首长不能负责、行政效率低下、民主得不到保障以及行政监督失效等后果时，为什么能起到决定性作用的党委却迟迟不做出一些改变呢？这是因为行政首长负责制与党委领导是中国共产党的执政方式。一国的执政力量执政本国的实际方式就是本国的实际政治制度。中国共产党是中华人民共和国的执政党，是中华人民共和国起决定性作用的力量。中国共产党执政中国的实际方式是通过各级党委领导各级政府，行政首长负责制与党委领导这一对制度就是中国的实际政治制度。如果对行政首长负责制与党委领导这一对制度做一些实质性的改变就是一场深刻影响我国的政治改革，而要开展一场政治改革不是那么容易下决心的。这就是行政首长负责制与党委领导之间矛盾迟迟得不到解决的原因。所以，要想更清晰的分析行政首长负责制与党委领导之间矛盾的变化就必须把行政首长负责制与党委领导之间的矛盾放到我国的政治改革中进行考察，必须考察我国的政治改革。　　

　　

二、政治改革的主导力量与核心问题　　

一国的实际政治制度即是本国执政力量执政本国的实际方式，政治改革的核心问题就是改变本国执政力量执政本国的方式。中国共产党实际通过行政首长负责制与党委领导这一对制度对我国进行执政，所以我国政治改革的核心问题就是促进行政首长负责制与党委领导之间矛盾的发展变化，改变中国共产党的实际执政方式。前面已经分析得出党委因素是影响行政首长负责制与党委领导之间矛盾变化的决定性因素。同时由于中国共产党是我国的唯一执政党，是决定中国命运的决定性力量。所以，中国共产党是我国政治改革中的主导力量。中国共产党所主导的政治改革也必将维护其执政地位。　　

三、政治改革是从上到下还是从下到上　　

一般认为改革的形式有两种即从上到下和从下到上。那么中国的政治改革将会呈现出哪种形式呢？要想得到答案就要再分析行政首长负责制与党委领导这一对制度。这一对制度包含两个方面的因素即政府因素与党委因素。我国有着悠久的单一制传统，自从秦始皇统一六国，废分封、置郡县以来，我国就一直保持着单一制。从政府因素方面分析，在单一制的政府中，下级政府必须服从上级政府。如果下级政府改变行政首长负责制与党委领导之间的关系，那么必然会改变上下级政府之间的对接关系，使得上级政府不能像以前那样通畅的领导下级政府，上级政府可以很容易的运用行政强制力量叫停下级政府的改革。所以，从政府因素方面分析我国的政治改革形式不可能是从下到上的，而只能是从上到下的，下级政府只可能开展一些零星或片段式的改革。从党委因素方面分析，中国共产党党章规定：党的下级委员会必须服从上级委员会，接受上级委员会的领导。当党的下级委员会有不同意见时必须向上级委员会报告，不得擅自行动。中国共产党少数服从多数，下级服从上级的组织原则使得中国共产党所主导的政治改革必然是从上到下的，而不能是从下到上的。综合两方面的分析可以得出结论：中国的政治改革是从上到下的。但是，这并不意味着下级就不能够参与到政治改革中来，下级仍然可以通过向上级提供实际工作中零星、片段式改革的经验或建议以参与到政治改革中。　　

四、政治改革的时间问题　　

自从一九七八年中国共产党的十一届三中全会以来，中国共产党就一直断断续续的谋求政治改革。但是时至今日政治改革并没有迈出实质性的步伐，因为行政首长负责制与党委领导之间的关系并没有实质性的变化。我们不禁要对我国政治改革的时间问题产生疑惑。下面将通过对中国共产党历史上的几次重大变革的考察来分析我国未来的政治改革的时间问题。　　

1.八七会议上的变革。　　

一九二七年八月七日中国共产党中央举行紧急会议纠正了以陈独秀为代表的右倾机会主义路线，提出土地革命和武装反抗国民党反动统治的总方针。使得中国共产党转危为安，中国革命从低潮到高潮。而在八七会议召开之前，蒋介石在一九二七年四月十二日于上海发动四一二反革命政变，并在南京成立“国民政府”。同年七月，武汉汪精卫集团作出“分共”决议。轰轰烈烈的大革命失败了，中国共产党党员被大量屠杀，中国共产党遇到了生死危机。　　

2.遵义会议上的变革。　　

一九三五年一月十五日至十七日，中国共产党中央政治局在黔北重镇遵义召开了扩大会议（史称“遵义会议”） 。遵义会议集中解决了当时具有决定意义的军事问题和组织问题。遵义会议开始确立以毛泽东为代表的马克思主义的正确路线在中国共产党中央的领导地位，从而在极其危急的情况下挽救了中国共产党、挽救了中国工农红军、挽救了中国革命，成为中国共产党历史上一个生死攸关的转折点。在遵义会议之前，王明等人的“左”倾教条主义错误，对中国革命、中国共产党造成了极其严重的危害。其最大恶果，就是使红军在第五次反“围剿”作战中遭到失败，不得不退出南方根据地实行战略转移——长征。这次错误使得红军和根据地损失了百分之九十，国民党统治区党的力量几乎损失了百分之百。　　

3.党的十一届三中全会上的变革。　　

一九七八年十二月召开的中共十一届三中全会，实现了新中国成立以来中国共产党的历史上具有深远意义的转折，改革开放的序幕由此揭开。中国共产党在十一届三中全会上彻底否定了“以阶级斗争为纲”的理论和实践，作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，确立了社会主义初级阶段基本路线。在中国共产党召开十一届三中全会之前，中国经历了十年的“文化大革命”。虽然毛泽东主席发动“文化大革命”的主观愿望是为了抵御帝国主义“和平演变”的图谋，消除官僚主义和特权思想等现象，防止国内资本主义复辟，并为人民群众参与对国家事务的监督和管理寻找一条途径。新中国成立以后，他曾为此做过多次尝试。但是在客观上，由于极“左”思潮的泛滥以及林彪反革命集团和“四人帮”反革命集团的破坏，“文化大革命”对中国社会的各个方面造成了极大地破坏。特别是对经济生产的破坏使得国家长期徘徊于温饱线附近，国家处于社会危机的边缘。　　

通过对中国共产党八七会议上的变革、遵义会议上的变革以及十一届三中全会上的变革的考察可以发现，即每一次重大的变革之前中国共产党都遇到了严重的危机，或者说中国共产党历史上的几次变革都是对严重危机做出的反应，是严重的危机逼迫中国共产党进行变革。这样我们就可以理解为什么我国的政治改革迟迟没有实质性的进展，因为自十一届三中全会以来中国的执政力量——中国共产党没有遇到严重的威胁到其生存的危机。对于任何组织，危机时刻存在，而且不断的发展变化。但为什么每一次都要到危机很严重的时候才进行变革呢？因为人都是有一种安于现状的惰性的，现在的情况还不错为什么要变革呢？由人组成的政治组织也同样不可避免的带有这种安于现状的惰性，除非外界环境出现非常大的变化，直接威胁到自身的生存，否则绝不会真正切实推行变革，甚至不会产生要变革的念头。由此，我们可以相信中国的执政力量——中国共产党下一次所推行的真正意义上的改革非常有可能出现在中国社会遇到异常严重的威胁到中国共产党生存的严重危机爆发前后。　　

五、下一次一定会是政治改革　　

有危机有改革，无危机不改革。我们已经得出结论，即中国社会下一次严重危机出现时中国的执政力量——中国共产党将会推行一次真正意义上的改革。那么为什么下一次的改革一定将会是政治改革呢？这是由中国当前的现状和近几十年的历史所决定的。当前我国社会各界已经形成我国需要加快推进政治改革的共识，一旦遇到社会危机中国共产党不得不进行下一次改革，社会各界的人士包括中国共产党党内的部分人士必然会共同要求改革必须包含政治改革的内容。在中国只有当大多数人民的生活无法被满足时，中国社会才会出现严重的危机。所以中国的社会危机产生的直接原因必然是经济生产出现了严重的问题。但是，中国共产党不可能靠再一次的经济改革来维护其权威和执政地位。因为自中国共产党的十一届三中全会开始，中国共产党已经推行过一次比较成功的经济改革，而如今社会危机还是爆发了，经济生产还是出了严重的问题。中国共产党和广大的人名群众将意识到没有政治改革的经济改革，即使有成果也会付诸东流。广大的人民群众将不会相信单纯的经济改革，而会要求中国政府进行一场真正的政治改革。中国共产党作为中国的唯一执政力量，也只有推行一场实质性的政治改革才能在危机中真正维护自身的权威和执政地位。因而中国的下一次改革必将会是政治改革。　　

六、政治改革可能面对的环境　　

要想考察我国未来的政治改革就要了解政治改革可能面对的环境，即下一次严重危机的可能情况。要想了解下一次危机的可能情况就必须对我国目前存在的社会问题进行分析。当前我国的严重社会问题有：腐败泛滥、贫富差距不断扩大、老百姓住房难看病难上学难就业难、以房地产泡沫为代表的严重资产泡沫、资源环境严重破坏、严重的通货膨胀以及粮食安全问题等。虽然腐败泛滥严重的损害了我国政府的威信，也将加大社会危机的深度，但是腐败泛滥不会成为社会危机的引爆点。贫富差距过大是社会危机的根源，我国贫富差距的不断扩大使得下一次社会危机的剧烈程度将大大加大。老百姓住房难看病难上学难就业难将会让社会危机更加严重，其中住房难就业难还有可能引爆社会危机。但是由于我国传统的家庭制度保存的还很完好，对住房难就业难起到了很好的缓冲作用。所以，住房难就业难引爆社会危机的可能性不大。以房地产泡沫为代表的严重资产泡沫深深危害了我国经济的健康发展，一旦资产泡沫破裂将会对危机的爆发起到推波助澜的作用。资源环境的严重破坏大大制约了我国经济的发展，也使得危机爆发之后政府恢复经济生产的能力被束缚，即政府解决危机的能力被削弱。严重的通货膨胀使我国国内物价高涨，不仅破坏经济生产，也直接影响到普通老百姓的生活。如果政府不能遏制严重的通货膨胀，那么高通胀不仅会助推危机爆发，也会严重阻碍政府对危机的解决。我国的粮食安全问题非常严峻。由于盲目的房地产开发、过度的基础设施建设以及城市化建设的破坏使得我国耕地总面积不断减少，直接威胁到我国的粮食安全。近年来我国自然灾害频发，严重的破坏了粮食生产，再加上粮食消费中普遍存在的浪费现象使我国粮食库存大大减少，这也是大学食堂的米变白了的原因。最近的一次人口普查结果显示，我国目前总人口达到十三点三九亿。今年上半年我国北部产粮区遇到严重的干旱，必然会影响到粮食产量。粮食产量下降，库存所剩无几，粮食消费人口众多使得我国出现粮食危机的可能性很大。如果出现粮食危机，粮食供给不足，再加上严重的腐败必然会对粮食分配产生干扰，很可能会将粮食危机引发成全面的社会危机。所以，粮食问题将很可能成为我国社会危机的引爆点。那时，我国政府可能面对的危机的情况是：短期内的粮食供给不足、腐败对粮食分配产生干扰、社会动荡以及长期不能解决的贫富差距大、物价上涨、老百姓生活困难、资源环境破坏对经济生产的束缚和已经大大受损的政府威信。要成功的应对所面对的危机必须要有强有力的政府，全面领导政府工作的行政首长的权威将必须要加大。同时中国共产党也不会放松各级党委对政府的领导。　　

七、政治改革的必然要求　　

（一）加大行政首长的权力。通过对下一次社会危机可能情况的分析，可以得出我国应对社会危机的必然反应，即加大行政首长的权力。同时政治改革改变行政首长负责制与党委领导之间关系的目的是解决行政首长负不了责和行政效率低下的问题。所以真正的政治改革一定会加大行政首长的权力。　　

（二）维护党委对政府的领导。中国共产党是中国的唯一执政力量，由中国共产党主导的政治改革必然会维护其执政地位。决定行政首长负责制与党委领导矛盾发展的决定性力量是党委因素，所以各级党委肯定会维护其对同级政府的领导。　　

（三）在行政首长负责制与党委领导之间引入其他因素。我国的政治改革就是改变中国共产党的执政方式——行政首长负责制与党委领导这一对制度，解决行政首长负责制与党委领导之间的矛盾。而仅仅依靠行政首长负责制与党委领导这一对制度内部之间的变化是不可能真正改变它们之间的关系，解决它们之间的矛盾的。因为不管行政首长负责制与党委领导这一对制度内部出现什么样的变化，它们都可以归结为行政首长因素和党委因素，他们的关系不会有实质性的改变，矛盾自然也不会被解决。所以，要想真正的解决行政首长负责制与党委领导之间的矛盾就必须在他们之间引入其他因素。　　

八、行政首长负责制与党委领导在政治改革中的变化　　

我国政治改革的必然要求是加大行政首长的权威、维护党委对政府的领导以及在行政首长负责制与党委领导之间引入其他因素。要了解行政首长负责制与党委领导在改革中的变化就要考察可能被引入行政首长负责制与党委领导之间的因素。法律因素、政协因素、人大因素和司法部门因素等都有可能被主导行政首长负责制与党委领导之间关系变化的党委引入。被引入的因素将会与行政首长负责制和党委领导共同构成中国共产党新的实际执政方式。下面逐一分析各个因素：　　

（一）法律因素。我国政治改革要求加大行政首长的权威，这会威胁到党委对政府的领导。在这种情况下，党委为了制约行政首长很可能改变我国法律对行政首长权力模糊界定的现状。　　

（二）政协因素。我国政治改革要求维护党委对政府的领导，维护中国共产党的执政地位。所以政协因素被引入行政首长负责制与党委领导之间的可能性非常的小，最多只会加大政协的一些权力以改善民主。　　

（三）人大因素。我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。将人大因素引入行政首长负责制与党委领导之间，成为中国共产党实际执政方式的一部分是对我国宪法和中国共产党党章所规定的议行合一原则的践行，有利于中国共产党在危机中重新树立威信。引入人大因素后，中国共产党将通过党委领导的人大来领导政府以实现执政。由于我国人大一直没有行使什么权力，这给中国共产党通过开发人大的信用来维护自身的威信提供了广阔的空间。所以，人大因素很可能被引入。　　

（四）司法部门因素。在政治改革中行政首长的权威加大，党委为制约行政首长有可能加大司法部门的力量。同时党委将通过人大领导政府，使得行政首长失去党委集体决策集体负责的保护，司法部门也可以更好的监督政府。　　

通过考察我们可以知道在政治改革中中国共产党的实际执政方式将可能由通过各级党委领导政府发展为通过党委领导的人大领导政府。行政首长负责制与党委领导也将发展为：党委领导的人大领导行政首长负责制的政府，行政首长将不会直接被党委领导。　　

第三章 行政首长负责制与党委领导的发展　　

一、行政首长负责制的发展

政治改革中行政首长的权威将大大加大，同时党委为制约行政首长也会动员很多力量加大对行政首长的监督，行政首长负责制将会有下面几个方面的发展。　　

（一）界定行政首长负责制的“负责”内涵　　

要加大行政首长的权威首先必须界定行政首长负责制的“负责”内涵。目前我国对行政首长负责制“负责”的涵义还没有明确的界定，最近出版的宪法学著作以及《宪法词典》和《行政法词典》都没有阐述。向美清主编的《现代中国行政管理学教程》从行政职责角度出发，认为我国行政领导者负有不同的责任：对党负政治责任；对国家权力机关负执行责任；对司法机关负法律责任；对人民负服务责任，对国务院和上级行政机关负工作责任。这为我们界定行政首长负责制的“负责”内涵提供了借鉴。界定行政首长负责制的“负责”内涵可以从以下几个方面进行：　　

1.行政首长要对中国共产党负政治责任。政治责任是指行政首长由于行使行政权不当而引起负面的政治后果，依照中国共产党党章应承担的责任。“国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性，其决策必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损国家与人民利益，虽则不一定违法，不受法律追究，却要承担政治责任”（注：郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年3月版，第468页。）。当今许多的国家，其中央行政首长往往是政党领袖，首长的行为产生的后果，直接关系到政党的利益，也很可能影响到国家的政治生活。在我国行政首长通常是中国共产党员，其行为直接关系到党的形象与威望，关系到国家的民主法制建设，甚至可能直接影响人民民主专政的国家政权。当我国的政治改革推行后，党委将不再能直接领导行政首长，因而党委将会更加强调行政首长作为党员对中国共产党应负的政治责任。当行政首长作出损害中国共产党形象和威望的行为后，中国共产党可以运用党内纪律对行政首长进行一定的惩罚。　　

　　

2.行政首长要对国家权力机关负执行责任。政治改革后，党委将通过领导各级人大对政府实行领导，人大的实际职权将大大加大，以方便党委对政府进行领导。各级政府将真正成为人大的执行机关，对人大负执行责任。根据我国宪法及相关法律规定，行政首长对人大应负执行责任表现为：一是执行人大的各项决议。各级政府是同级人大的执行机关，行政首长必须领导政府执行人大的各项决议。二是向人大报告工作。行政首长必须每年或应人大的要求随时向人大报告工作情况或就重大事项进行汇报。三是接受质询。行政首长必须接受并回答人大提出的质询。四是提出辞呈。在行政首长由于自身的过失造成危害后果后，为了表示自己承担责任而主动向人大提出辞呈。五是接受罢免。行政首长由人大选举或批准产生，在人大认为行政首长不能胜任工作或行政首长的行为造成了严重的负面后果而提出罢免时，行政首长必须接受罢免。　　

　　

3.行政首长要负法律责任。党委不能直接领导政府时将加大对行政首长法律责任的监督，同时行政首长失去党委庇护也将受到司法部门对其应负法律责任的监督。行政首长要负的法律责任是指当行政首长的行为违反了法律的规定时，依法应承担的责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。行政责任是指行政首长的行为违反了行政法律规范，依法应承担的责任，直接表现为受到行政惩罚和行政处分。民事责任是指行政首长的行为违反了民事法律规范，依法应承担的责任，这一责任主要是以行政首长为代表的国家行政机关的违法行为而引起的责任，表现为赔偿损失，恢复原状，停止侵害等。刑事责任是指行政首长的行为违反刑事法律，依法应承担的责任，这里主要是指行政首长职务犯罪，表现为司法机关追究行政首长的刑事责任，判处各种刑罚。　　

　（二）加大行政首长的权力。　　

要加大行政首长的权威使其能够真正的全面领导政府的工作，就必须加大行政首长对所领导政府的权力。其中特别要加大的是行政首长人事方面的权力。　　

1.加大行政首长人事方面的权力。行政首长对所领导政府的成员是否享有人事权是行政首长权威能否树立起来的决定性因素。世界各国都把行政领域的人事权，主要地交予行政首长行使，在人事任免权上，首长都大权独揽。在英国，中央政府的高级官员和几乎所有的阁员都由首相决定任免。虽然从形式上看须经英王批准，但那仅仅是形式而已。英国首相可以任命大约一百个大臣级和地位较低的大臣级职务，西德总理也可以任命差不多人数的官员。在美国，主要行政官员的任免权掌握在总统手里，尽管任命高级官员须经参议院同意，但大量的低级行政官员都由总统直接任免。卡特总统一上任就要进行两千多项政治任命，其中两百多个被视为行政结构中的关键性的决策职位。我国是社会主义国家，与资本主义国家的政治制度有着本质的区别。当前，在人事权上我国坚持“党管干部”的原则。行政主要干部的配备由党组织考察、调查并形成推荐意见，最后由人大依照法定程序决定是否任命或选举。中国共产党为了维护其执政地位，绝不会放弃“党管干部”的原则，但是同时行政首长的人事权又必须要加大。所以，在政治改革中“党管干部”的原则将可能表现为党委所领导的人大对人事任免的最后决定权。行政首长人事方面权力的加大将可能表现为以下几个方面：　　

第一，行政首长对所领导的政府中重要岗位的“人事提议权” 加强。政府中重要岗位指能对政府的工作产生重要影响的除行政首长之外的政府岗位，包括行政副职以及政府各个部门的负责人等。在“党管干部”原则之下，党委不会准许行政首长对政府岗位的人事有决定权，特别是政府中重要的岗位。但是，可以加强行政首长对所领导的政府中重要岗位的“人事提议权”。“人事提议权”指行政首长根据工作需要有权向党委领导的人大提出任免或变动政府中重要岗位人事的意见，党委领导的人大根据法定的程序对行政首长提出的人事意见进行审查并决定是否批准其意见。行政首长“人事提议权”的加强不仅可以遵循“党管干部”的原则，还可以切实加强行政首长对所领导政府的权威，行政首长可以更好的全面领导政府工作。　　

第二，行政首长对所领导的政府中次要岗位的人事决定权加强。政府中次要岗位指对政府的工作所能产生的影响不是很大的政府岗位，比如政府中的一般办事人员。“党管干部”原则是中国共产党执政地位的重要保障和体现，但是中国共产党也没有必要管政府中所有岗位的干部。同时政府中次要岗位的人事变动并不会在很大程度上对政府工作造成冲击，甚至没有冲击。次要岗位的人事由行政首长决定不会损害“党管干部”原则，更不会威胁中国共产党的执政地位，却可以提高行政首长的权威，使其能更好的全面的领导政府工作。所以，党委完全可以放心的将政府中次要岗位的人事决定权交给行政首长行使。　　

二、党委领导的发展　　

（一）党委领导的人大的发展　　

政治改革中中国共产党的执政方式将改变成通过各级党委领导的人大领导政府，人大将成为中国共产党的执政手段，所以党委领导的发展将主要表现为党委领导的人大的发展。党委为控制权威加大的行政首长领导的政府一定会加大人大的各项权力，特别是议事决策权、财权和监督权。　　

1.人大议事决议权的加强。我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大是国家的权力机关，理所应当的对国家的各项事务有议事决策权。党委不能直接领导政府时，自然会加强人大的议事决策权。只要人大认为有必要，都可以拿到人民代表大会上讨论并作出决议。　　

2.人大财权的加强。我国宪法第六十二条规定：全国人民代表大会行使下列职权：(九)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；(十)审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（二）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告。第九条乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告。以上法律赋予了人大财权，党委为了控制各级政府，必定要加强并细化人大的财权改变目前人大只能审查各级政府给出的非常粗略的预算报告的状况。　　

3.人大监督权的加强。党委为了控制政府将会加强人大的各项监督权力，同时调动司法部门对政府进行监督。人大的监督权将表现为：对行政首长的选举和罢免、对政府主要岗位人事的最后决定权、对政府各项提议的审查和决议、对政府人员的质询权、调查权以及对政府决策的审查和撤销等。　　

同时党委为了确保人大各项权力的行使，也会改革人大的组织结构和活动方式。特别是以下几个方面：　　

1.人大开会频率大大增加。目前我国各级人大每年只开一次会议，按这样的开会频率根本不可能让党委所领导的人大切实行使它的权力，因而党委必然会大大增加各级人大的开会频率，甚至有可能让人大成为常设机关。　　

2.人大常设职能机构增多。人大的各项权力大大增加，其职能也将大大增多，需要进行的各种工作是目前人大的职能部门不可能完成的。所以，人大的常设职能机构必然会增多。比如：调查研究机构、财政审计机构、法律审查机构以及民意征集机构等。　　

3.人大代表的数量明显减少素质明显提高。人大要行使议事决策权就必须要有数量相对较少素质高的人大代表。目前我国各级人大人大代表的数量太多，全国人民代表大会有三千名左右的人大代表。这么多的人大代表在一起开会，怎么能议事决策？而且我国人大代表素质偏低，很多人大代表根本就没有议事决策的能力。党委为了使人大能行使议事决策权必定要减少人大代表的数量提高其素质。　　

4.人大代表专职化。目前我国的人大代表都是在做兼职，平时各忙各的生计，只是开会的时候出席一下。在这种情况下，人大代表提案的水平可想而知。指望这些人大代表能很好的行使议事决议权是不可能的。所以，党委一定要推动人大代表的专职化，否则党委领导的人大就不能很好的领导政府。　　

　　

（二）中国共产党自身的发展　　

中国共产党执政方式的改变实质上是中国共产党自身的改革。因而党委领导的发展也将表现为中国共产党自身的发展。中国共产党自身的发展将表现在以下几个方面：　　

1.党员数量减少、素质提高、特权减少。人大代替政府成为中国共产党的执政工具，党委领导的工作目的是党员在人大选举中获胜。这不仅要求参选党员素质的提高，也要求其他党员素质的提高。因为任何党员的不当行为都会影响到中国共产党的形象，对选举产生负面效果。一个优秀的党员可以赢得大量民心，一个平庸的党员虽不能赢得民心也不会丢掉民心，一个腐化的党员可以丢掉大量民心。为了赢得民心中国共产党必须清除党内大量的腐化分子，使党员数量虽然大大减少，但整体素质大大提高。同时，党员在现实中享受的相对于非党员的特权也将大大减少。　　

2.入党难度加大。中国共产党为了提高党员素质，改善党的形象，加强党的威信，必须要从严治党。这就要求中国共产党改革目前歌功颂德式的入党申请方式，变革入党申请程序，对申请入党者长期严格审查。　　

3.党的思想政治领导能力加强。中国共产党的执政方式改变后，党委不再能直接领导政府，而只能通过人民代表大会上的议事决议来实现对政府的控制和执政。而参与人民代表大会上的议事决议的人大代表是按照个人自身的理解发表意见并决策的。所以，中国共产党必须要通过其思想政治领导来影响各个人大代表的决策，以实现执政。当前，中国共产党主要通过各级党委领导政府执政，这使其本来很强大的思想政治领导能力大大退化了。要在政治改革中成功的维护自身执政地位，中国共产党必须要尽快提高其思想政治领导能力。　　

4.党的指导思想与中国本土思想文化的共融性加强。马克思主义从西方传入中国后成为中国共产党的指导思想，随着中国共产党在中国执政地位的取得，马克思主义就成为中国占主导地位的思想。但是自马克思主义传入中国到现在，其与以儒释道为代表的中国本土的思想文化仍没有很好的相融。这也是中国共产党与中国知识分子阶层屡屡发生冲突的一个重要原因。人类的认识是有共同性的，任何两种思想文化都能够找到相同点。马克思主义也是不断发展的，中国共产党章程规定中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为自己的行动指南。政治改革中中国共产党由于执政方式的改变必须要加强自身思想政治的领导能力，并争取民心。中国共产党很可能不仅仅运用自身的指导思想，还可能会运用中国本土的思想文化。中国本土思想文化将会慢慢的进入中国共产党的指导思想中，为其维护执政地位发挥作用。这也将会促进马克思主义与中国本土思想的融合。　　

结论　　

本文通过分析得出结论认为行政首长负责制与党委领导之间的矛盾只有在政治改革中才能解决，而政治改革又往往在严重社会危机爆发之后。面对我国当前的社会现状，主导中华民族命运的中国共产党任重而道不远。