领导干部民主测评方法不当成为　　

腐败和官僚主义的推进器　　

李济广　　

　　

提要：领导干部考核工作中的民主测评必须科学设计，通过被考核者的服务对象和其所应代表的利益群体来考核领导者。科学的民主机制对于正确评价干部，遏制腐败现象，解决社会弊端，推动各项工作，保障最广大人民群众的利益，其作用不可估量。　　

　　

一　　

对领导干部考核的民主推荐和民主测评，目前通行的做法是，主要由作为其下属或同事的主要领导干部投票划等。如对党政领导干部民主测评投票的范围是：同级党委员、人大、政协、纪委领导班子成员、法院、检察院的主要领导干部、所属工作部门主要领导干部、下一级党政领导班子的主要领导成员、有关企事业单位主要负责人等。对党政机关部门领导干部考核的民主测评，投票的范围是所在单位的中层干部、受该部门领导或指导的下级单位负责人等，人数较少的单位可扩大到全体干部、职工。（只有作用不大的民意调查，参加人员范围一般为来自基层的党代会代表、人大代表、政协委员，根据需要可以增加有关工作服务对象或来自基层的其他人员。而代表、委员主要不是基层群众。）对事业单位和一些大型国企领导也有类似的考核方法。考核结果是使用、奖惩、培训和调整级别与工资的重要依据。这样一来，领导干部要想为提拔或重用积累资本，甚至为保住乌纱帽，就得在自己的下属主要官员或干部中争取好票的得票率。事实表明，这种考核方式对准确评价领导干部有很大的局限性，而且激励约束机制不足、诱发诸多弊端。　　

首先，这种小范围的考核方式对腐败现象约束力较小，并且引发、保护腐败现象。不可否认，做好工作、廉洁奉公可能得到更多的好票，但工作做得不好、搞腐败的，完全有可能比工作做得好的廉洁的，好票得的更多。因为人们如何投票绝对受关系、感情和利益的影响，而且关系和感情不能仅仅靠沟通，常常要以利益为基础。所以，被评人多给投票人以利益，就会得到更多的好票，而小范围的考核又容易给利益引诱以方便。这就造成以下结果，其一，只要给投票人以适当的利益，自己既使搞腐败，在民意测验中也能顺利过关。拿部门单位的领导来说，他们在社会利益和部门单位利益之间，必然首先考虑本部门本单位人员的利益，因为年终或两年一度的考核要过单位群众或中层干部投票这一关。要过这一关，就要给部属以利益。这就可能造成各个单位在集体腐败方面竞相攀比。为了给部属以利益，多搞点“福利”，就要乱收费，乱创收，直至化公为私。其二，可以用腐败的方式争取选票。比如，把“自己人”放到有投票权的位置上，除了其他好处外，也会提高自己的得票率；好单位坏单位待遇相差很悬殊，党政主要领导如果把所属各部门领导干部的子女安排到“好单位”，这些干部（这些人还是人大代表中的主导力量）自然会拥戴主要领导干部；至于乱提拔、公费旅游之类，就更司空见惯了。其三，更重要的是下属们搞腐败一般得默许。对下属的要求不能太严格，至多要求他们要“适可而止”，否则必将丢选票；有人犯了事，还要尽力去保护，保护腐败者，不仅腐败者感恩不尽，其他人也会自觉不自觉地感到这是个“好领导”。而狠抓反腐败不保护下属的领导会被看成是“好整人”，可能会“不得人心”。还有一个有趣的现象：由于上级主要领导决定着下级干部的升迁和使用，因而许多人用钱买官、保官、买“油水岗位”，有的上级主要领导会这样想，如果我不收谁的钱，谁就会认为没有成为“自己人”或者关系没拉近，他这一票就可能会丢掉，因而不得不收礼。由此可见，民主机制设计得不科学，就会成为腐败的制造器和保护器。　　

其次，民主测评的范围过窄，广大人民群众不能参与，不能督促领导干部为了普通群众的利益而尽职尽责。目前，社会上有一些弊病难以消除，有些政策落实不好，对此人们有一个共识：“中央的经是好经，都让下边的和尚念歪了。”某些领导干部对本该由自己解决的问题推脱搪塞，把应该由自己落实的工作搞得变形走样，向应该由自己提供的服务的对象吃拿卡要，都是因为需要解决问题的普通群众没有投票权，他只需要把自己的上下关系搞好就行了。一些领导干部对工作不真抓，不实干，热衷于形式主义，热衷于形象工程，对企业的困难不闻不问，对改革的难题能拖就拖，一个重要原因是他觉得过多考虑群众的意见没必要。　　

以收费问题为例。多年来，老百姓对“乱收费”十分反感。“乱收费”本来是指不经批准就收费。但实际上，老百姓不满意、不必要、标准过高的收费，大多是经过地方物价部门批准的。如甚至中央有关部门明确规定不准收的费，有的地方物价部门也照样批准可以收，而且一收就是多少万。当然也有不少收费没有被批准，如借读费，但物价部门并不积极去查处。《经济日报》曾有一篇评论，希望物价部门的屁股要做到消费者一边来，与广大消费者共同面对垄断集团。但问题在于，屁股是被利益和机制牵动的，消费者不满意如果不影响物价局长继续做官，他就会无动于衷。有些地方电话乱收费十分严重，打一分钟的电话或手机，电脑会给你记录成2分钟。在一段时期中，中央电视台和一些报纸批评电信行业乱收费比批评哪个行业都多，但比批评哪个行业都更不见效，邮电主管部门和技术稽查部门也比哪一个部门都更没有反应。如果像有的地区如南京市所做的那样，把各部门的职责告诉老百姓，让市民评一评政府各部门的工作，让市民给政府各部门的工作排排队，政府各部门的工作就一定会大大改观。　　

　　

二

人们都认同这个道理：不管好现象还是坏现象，都有其机制上的根源。“机制”原指机器的构造及动作原理，现在广泛流行于自然科学和社会科学领域，泛指某系统的构造及运做机理。“机制”的基本特点就是其发挥作用的自动性。机器怎样构造，就决定了机器有怎样的功能，能造出什么样的产品；基因确定了，生物的特性，也就八九不离十。政治机制也是如此，特定的政治结构和政治程序，必然产生特定的影响和结果。比如，在同事中，有一些人互为利益竞争者，有一些人互为“关系户”，还有一些人会拉票，如果在评选先进、评定职称、竞聘上岗、推荐后备干部或领导干部的过程中，缺乏科学细致客观的考核，而过多或简单地依赖群众投票互相选举，那么人情就会常常战胜成绩，利益就会常常战胜能力。所以，随便找一些人投投票不一定就是好“民主”，科学的设计才能产生合理的民主机制。

社会领域里“机制”的基本特点是，它是通过对每个行为主体的利益或增或减来发挥作用的。谁有投票权，被选举人就要考虑谁的利益。乡长、县长、市长是为全乡、全县、全市的群众利益服务的，但如果乡里、县里、市里普通群众的意见不能直接起作用，乡长、县长、市长所代表的利益就会有偏差。如果考核领导干部主要让普通群众打分投票，增加人大中的群众代表，为官者要想把官当稳，要想升官，就必须和人民群众拉关系，而对数千数万群众，请客、送红包、小恩小惠都“收买”不了。在少数人中拉关系搞腐败也没有用。赢得群众的拥护的唯一办法就是真心实意把工作做好，为最广大人民群众谋利益。所以，依靠制度和机制，“三个代表”才会落得更好、落得更实。　　

南京等一些地区“万人评判机关”活动搞了多年，对排名靠后的部门的主要领导分别予以免职、降职交流、或戒免谈话等，这种让人民群众来评判干部升降使用的做法，可以使群众“意见最大”的问题在干部考核中得到反映，迫使干部为最广大人民群众的利益干实事。　　

对单位领导考核而言，征求群众意见不等于征求本单位群众意见。诚然，本单位员工比外部群众对领导的了解更具体，考核领导干部当然应当征求本单位群众的意见。但法院的服务对象是当事人，学校的服务对象是学生，考核法院领导不征求当事人及其周围的意见，考核学校领导不征求学生及其家长的意见，法院和学校的领导就没有动力去克服法院和学校的不合理现象。只让大夫们给院长评等，院长就会默许他们收红包，鼓励他们乱开药；医院把药价订得高得离谱，大夫们也会举双手赞成。企业的情况则有所不同。在公有企业，职工是最重要的利益相关者，职工利益和企业经营的合理性高度一致，如果职工群众对领导的任免有否决权、有充分的评议权，在一定范围有选举权，而不只在少数人中间考核领导，那么，选择领导的正确性就会大大增加，企业领导在选人用人、日常经营、投资基建、改制重组等问题上大量侵害企业和国家利益损公肥私的现象就会受到有效遏止，否则企业就有可能被搞黄。

建设社会主义政治文明需要发展民主，发展民主不能搞多党制、完全的直选制和完全的竞选制，加强和完善党的建设，如果把领导干部考核工作搞得很科学，把民主机制中的利益代表者和被代表者、把人民公仆与服务对象对称起来，并完善现行选举制度，扩大企业直接选举和罢免，这对于遏制腐败现象和官僚主义，解决社会弊端，推动各项工作，保障最广大人民群众的利益，其作用会不可估量。中央《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》提出扩大考核民主，加强群众的参与和监督，应得到很好的落实。