布什寻求外交突破的良机已逝
布什寻求外交突破的良机已逝
杨鸿玺
2008 年初以来，布什政府是非常渴望在下台前在解决几个热点问题方面取得突破和建树的。但伊朗、朝鲜方面却要么不紧不慢，要么虚与委蛇，急缓错落。巴以问题等其他有关方面也有类似言行。 尽管布什表示2008 年要进行外交穿梭，但美国的“外交攸关方”已经不买布什的帐，开始观望、等待布什到站和新政府上台后另起炉灶。布什要在离任前留下外交遗产几乎无望，共和党候选人极力与其保持距离，而民主党候选人已经志在必得。
朝鲜控制与布什政府的交往节奏
2007 年，美国与朝鲜的关系在缓和轨道上迈进。2007年 12 月初布什给金正日写了言辞亲切的亲笔信，透露出愿与朝鲜改善关系的愿望，美国国务卿赖斯随后表示不排除访问朝鲜的可能。但元旦过后，朝鲜按照有关协议进行弃核的步伐放慢了。也许朝鲜认为，虽然 2007年朝美关系缓和，但毕竟6 年时间里朝鲜忍受了布什政府的许多威慑和高压，因而萌发了在美国大选前观望一下的心态。根据有关协议和共同文件，朝鲜同意对一切现有核设施进行以弃核为目标的去功能化，并在 2007年12月 31日 前完成对宁边5 兆瓦实验性反应堆、后处理厂及核燃料元件制造厂的去功能化。朝鲜还同意在 2007 年年底前对其全部核计划进行完整、准确的申。然而，朝鲜外务省发言人 2008 年1月4日 说，朝鲜已于 2007年 11 月制作了核计划申书并将其中内容告知美方。这是朝鲜于 2008 年12月31日 后首次发表的官方立场，暗示可能不会再采取有关申核计划的措施。朝鲜的理由是由于六方会谈与会国迟迟不履行自己的义务，因而朝鲜放缓了核设施去功能化速度。
朝鲜的言行引起了美国的不满和警告。美国国务院副发言人凯西 2007 年12月31日 证实朝鲜未按期申。美国多次强调朝鲜的核申应该包括所有核材料、核设备、核设施和核计划，尤其是浓缩铀问题、核转移问题、制造核武器的钚的存量问题，在朝鲜进行完整、准确的申之前，美不会启动“除名”和对朝终止适用《敌国贸易法》程序。与此同时，朝核问题六方会谈美国代表团团长、助理国务卿希尔于 2008 年1月4日 启程，依次访问了日本、韩国、中国和俄罗斯。 1月 7日 ，希尔在日本时表示，朝鲜尚未对其核计划进行申，美方需要耐心和毅力来处理这一问题，日美称将继续要求朝鲜完全准确申其核计划。 1月10日 希尔表示，虽然还要克服许多问题，但有必要因为朝鲜推迟申等问题而感到气馁。
而朝鲜似乎并不在意，调门缓和的同时并存强硬。 2008 年元旦，朝鲜劳动党机关《劳动新闻》等3份纸刊登 “新年联合社论 ” ，呼吁美国结束敌视政策，把朝鲜战争停战协定改为和平协定。同时，多家媒体的新年社论高调表态要继续建设和保卫国家， 朝鲜官方《劳动新闻》1月 4 日刊登措辞强烈的评论，指责美国在伺机发动核武战争，朝鲜将进一步加强防御能力，以对抗美国试图发动核战争。朝鲜同时称朝鲜的弃核进程暂时只能走到这一步伐，《民主朝鲜》将责任推到美国方面并称“机会不是随时都有的。”朝鲜在观望的姿态已经比较明显，并将随着形势发展而进行调整，但维持局势发展的一面可能将逐步体现出来。
时间发展到4 月，朝鲜与韩国新政府的关系波折不断，关系不睦。朝鲜内阁总理金英日4月８日说，由于美国继续推行敌视朝鲜的政策，朝鲜半岛局势依然处于紧张和不稳定状态。韩国一位政府消息人士4月 11 日说，两架朝鲜战斗机8 日上午先后3次接近军事分界线(MDL)10公里 处飞行，“这是朝鲜战斗机首次在MDL 近距离飞行”。同日，朝鲜最高领导人金正日视察人民军部队时表示，相信人民军能够可靠地保卫社会主义祖国。这已经是他本月连续６次视察人民军部队。
朝鲜在核问题上继续布什政府进行周旋。朝鲜外务省发言人 4月９日说，朝美在近日举行的会谈中就履行六方会谈共同文件的关键问题达成了共识。而美国国务卿赖斯11 日否认了有关美国已经与朝鲜就朝核问题达成协议的说法。她说美国尚不能判定朝鲜是否已履行六方会谈所规定的义务，因此美国就不能断定是否应履行自己在六方会谈中应尽的义务。朝鲜与布什政府之间的核问题实际上在僵持和拖延轨道上继续发展，取得突破性进展几乎无望。这也是朝鲜在等待的心态表现。
中东三大难题突破无望
自从 2001年1月布什政府入主白宫以来的7 年里，伊朗无时无刻不承受着布什政府和新保的咄咄威胁。 2007年 12月初 CIA发布关于伊朗 2003 年就停止研制核武机会项目的告之前，美国对伊朗的武力威胁甚嚣尘上。但伊朗没有放弃同美国缓和改善关系的强烈愿望，美伊安全对话和会谈在 2007年达到三次。
然而，2008 年初，伊朗一改以往对美国缓和关系的急切心态，开始变得超脱起来。伊朗最高精神领袖哈梅内伊 1月 3日 称，伊朗人民满怀自信以自己非凡的才干不断取得进步，但伊朗不急于恢复与美国的外交关系，这样做将使伊朗受到美国间谍活动的危害。伊朗外交部 1月 6日 表示，美国官员接连地出访中东“旨为弥补其在地区遭受失败的政策做出努力”，伊朗愿意与以色列以外的所有国家就实现关系正常化进行会谈，但鉴于目前与美国实现关系正常化的谈判不在计划之内。不仅如此，在海湾的军舰对峙事件说明，伊朗对美国的威胁并没有当回事。 1月中旬， 伊朗指控美国在中东地区奉行“冒险主义”政策，并认为美国应就美伊舰只对峙事件欺骗中东民众而作出道歉。伊朗最高精神领袖哈梅内伊称，美国与我们的危机比核问题更大 ,美国决不会挫败我们, 也不会让我们屈服。
进入4 月份，伊朗的言行姿态趋于强硬的同时仍有缓和姿态，实际上也在周旋和等待。８日，伊朗总统艾哈迈迪－内贾德宣布伊朗已经开始在纳坦兹铀浓缩基地安装 6000 台新的离心机。究竟是虚晃一枪还是货真价实另当别论，但这表明了伊朗对布什政府的不惧和强硬姿态。9 日，内贾德表示，伊朗不会屈服来自西方国家的压力而停止核研究活动。他说伊朗是一个“有核”国家，如果西方国家继续在这方面对伊朗进行重重阻挠，伊朗将在核研究活动中迈出更大的步伐。 11日，美国海军发言人说，美军巡逻舰10 日晚些时候通过波斯湾时，三艘不明的快艇接近军舰，美军发射警示用信号弹，快艇才停下；美军官员称这是伊朗的船只，不过伊朗否认。但伊朗同时也现实周旋和缓和的一面，没有完全把磋商的大门关闭。 4月7 日，伊朗表示已收到了美国官员再次要求与伊朗就伊拉克问题举行新一轮会谈的正式邀请信并正在研究这一信件。后表示伊朗“将在必要的条件下与美国就伊拉克安全问题举行新一轮会谈”。
布什政府在对待伊朗政策方面仍然举棋不定。布什政府仍没有根本改变对伊朗的敌视政策和僵化立场，布什于 2008年1月8日开始对中东进行访问，争取中东国家反对伊朗是重要目的，鼓噪阿拉伯国家围堵伊朗。据英国媒体道，以色列趁机鼓噪伊朗威胁，称伊朗目前正在秘密研发的可搭载核武器导弹射程已经覆盖欧洲，国防部长巴拉克游说布什，称在制止伊朗核项目外交努力失败的情况下，以对伊朗铀浓缩设施发动军事打击是可行的。但以方的信号也有矛盾，总统佩雷斯指出没有必要对伊朗发动战争，可通过其他许多方法推翻内贾德政权。
2008 年布什政府仍然要在对伊朗政策方面面临艰难选择。因为在美国内，民主党控制的国会以及基辛格、老布什、贝克等大批前要员自 2006 年以来一直敦促布什政府借助伊朗和叙利亚的作用，实现与伊朗的关系缓和，把美国在中东的棋局盘活。考虑到政府内切尼等强硬人物、执政理念以及个人尊严等因素，布什仍显得举棋不定。虽然不排除布什在大选前大幅调整对伊朗政策的可能，但如果缓和幅度不够大，伊朗已经没有多少兴趣呼应布什，而把希望寄托在下一届美国政府身上，因为美国民主党人入主白宫的希望很大，回归民主党 2000 年对伊朗缓和政策的可能是存在的。
为推动中东和平进程和实现伊拉克局势的稳定，美国国务卿赖斯 2008年4 月下旬要到海湾访问。赖斯访问海湾，以及前总统卡特访问叙利亚以及会见哈马斯领导人，表明布什政府急于要在任期结束前在中东取得外交突破，使得他下台更体面一些。因此布什政府谋求推动几年来被冷落的巴以谈判继续取得实质进展，推动使布什政府本身焦头烂额的伊拉克局势出现转机。至于伊朗问题，也只能拖延下去了。但巴以问题按照 2007 年底美国安纳波利斯中东和会的预定日程，在 2008 年底之前取得实质突破的可能是微乎其微的。这方面，以色列总理毫不讳言，以色列总理奥尔默特4月12 日说，今年内以色列和巴勒斯坦之间很难达成和平协议，而最大的可能是双方达成一项谅解协议。因为此前几天的巴以谈判没有弥合实质分歧，没有取得进展。 4月7 日，巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯和以色列总理奥尔默特在耶路撒冷举行会谈。
布什外交虎头蛇尾的八年
小布什上台以来实行固执的单边主义，从 2001 年最初决意部署导弹防御系统，到后来的对阿富汗战争和制造借口打击伊拉克，到无视欧洲盟友以及其它大国的立场，招致国际社会广泛批评。布什政府“ 9·11 ”事件前在巴以冲突问题上基本超然事外，对以色列偏袒立场较克林顿时期要露骨得多，对巴方尤其是阿拉法特进行前所未有的冷落和孤立。小布什的政策没有换来美国的和平，反而给美国带来了被大规模袭击的灾难。反思过去，小布什的暧昧和强硬态度，正好成为恐怖分子对美发动袭击的重要原因和导火索。
外交的重要目的是创造相对有利的平衡，而不是用打破这种平衡来刻意显示政策制定者的强硬。遗憾的是小布什班底中的强硬派人物就一味用强、试图表明其强大并掩盖其外交驽钝。其实，言行强行的人物并不等同于鹰派人物，真正的鹰派应当懂得何时强硬，目的只有一个：强硬政策只能在有利于维护国家利益时才是值得使用的。如果不是新保们刻意表露其“鹰派”强硬政策，美国未必会遭到、至少不会如此突然、如此快地遭到大规模袭击。世界上没有无缘无故的爱，也没有无缘无故的恨。克林顿执政 8 年，也曾遭受到过美国驻非使馆被炸、“科尔号”驱逐舰被炸等恐怖打击，但类似“9·11 ”之惨烈，并且在布什上台伊始就发生，很值得思考。“9·11 ”事件是布什上台之初的强硬政策的“果”，而不该成为布什政府借机谋霸而不反省的“因”！
前国务卿鲍威尔是美国政府内部少有的明智者，这种明智不仅仅体现在他的温和，温和只是他的一个方面，他懂的何时强硬、何时妥协，鲍威尔是职业外交家，可惜受到严重的排挤和冷落，美国的对外政策实权落到了几个所谓“强硬鹰派”手里，打着维护美国利益名义为强硬而强硬，拿全美国民众的安全作赌注。事实证明这些强硬行径恰恰没能维护美国的安全，而是相反。遗憾的是，即使遭遇惨痛，现政府依旧不改初衷，难以进行战略调整，仍在谋求策略性缓和。沙龙执政时期的以色列强硬势力并不真心要和平，美国政府也清楚这一点，却长时间在关键问题上持不公正态度，无视巴以双方民众对和平的渴求和阿拉法特的影响，无视一直以来巴以冲突严重升级给美国带来的广泛而深层的灾难性威胁（这种威胁今后将继续存在）。美国企图“扫清”拉登势力、清除萨达姆影响后继续维持强硬政策的计划受到越来越严重的干扰和质疑，夭折命运已经难以避免。
布什政府从当初决意退出反导条约，到加速部署导弹防御系统，很早就引起许多军事专家和国际关系学者的质疑和担忧。究竟当初的这些决策是先见之明还是糟糕决策今天的事实已经做出了明确回答。不仅中东是一锅粥，美俄关系也走到了冷战结束以来的冰点，美国与拉美国家的关系、与欧洲的国家都受到不同程度损害和损害。冷战时代结束多年了，布什政府的强硬势力却继续套用冷战思维应对新的局势。当初，布什政府应该想到，刺激国际恐怖分子并沾上手后，几年内很难甩掉，因为美国面对的不仅是一个拉登，它理应看到拉登背后隐藏着什么后盾和无穷底蕴。根除恐怖分子不能靠片面退出反导条约、加速部署导弹防御系统，也不能靠对外政策的双重标准。几年里美国民众生活在紧张和恐怖中，已经开始大规模反省政府本身是否存在失策，“强硬派”黯然下台的时候也到了。
美国寻求货真价实的外交变革
2008 年初至今，朝鲜和伊朗核问题出现了不利于布什政府的拖延态势。朝鲜在弃核问题上先是放慢步伐，之后与韩国关系紧张， 4 月与美国继续谈判。一直在与美国缓和关系方面抱有期待的伊朗则一反常态，表示不急于与美改善关系，3-4 月至今，伊朗政府在核问题上进攻势头再起。与此同时， 布什政府在伊拉克问题上已陷入泥潭，巴以对布什政府要员的访问实际是做足姿态。布什政府中的新保守主义主干除切尼仍在苦苦支撑外，拉姆斯菲尔德、奥尔福维茨、博尔顿等均已黯然离任，言行紧跟布什的赖斯一向显得面容冷峻但缺乏主见。布什政府的运作已经显得过且过、前景凄凉，提前进入了交接期。而“早知如今，何必当初”呢？
就美国与伊拉克的关系而言，回顾起来，萨达姆执政时期的一些言行的确不得人心，但美国的霸权也损害了国际社会的主权原则和联合国宪章的精神。布什政府在国际社会的主权、民权、人权与霸权等概念之间造成了混乱，在民主理念问题上采用了双重标准，美国国内的民主精神和人权理念并未在国际范围内有效应用。同时美国国内因为“反恐”，自觉或不自觉地限制了民主法则的普遍意义。美国本可以借反恐之初的国际同情，对主权、民权等概念关系从言语和行动上进行相对柔和的诠释，赢得她一直宣传也是一直想树立的国际形象。可惜的是，美国的软实力受到严重损害，国际形象大打折扣。不仅布什政府一意孤行，美国国内的理性声音，由于种种压力和导向也一度有噤若寒蝉之势，好象上世纪 50 年代美国遭遇的麦卡锡寒流又回来了。但从 2007 年以来，美国高层、社会和民众已经逐步回归理性，理性的言论和思考开始大规模出现，美国人求变心态将推动变革总统的诞生。
其实，类似布什政府的蛮干和强硬政策本来就不该实行，失败从一开始就在预料之中。某种程度上看，布什政府的失败和美国的挫折本来是可以避免的。美国现代史和当代史上类似的教训并不鲜见，可惜并未被全面深刻吸取。 2008 年是国际形势的变革之年， 面对即将到来的轰轰烈烈的美国大选，无论哪个政党胜选，美国的对外政策都将遭遇重大调整。如果是民主党上台，那么调整将是根本性的。在总统人选方面，如果美国没有重大恐怖事件发生，民主党尤其是希拉里上台的希望很大，因为美国各个层面的求变心理何其强烈！饱受煎熬的布什政府班底何尝也不盼望快点到任呢？！赖斯已经表示不会成为共和党副总统竞选搭档人选，而要回大学继续她的教书生涯。此举与当初的雄心壮志和咄咄逼人相比，不免有些黯然和无奈。
目前美国上下求变心理异常强烈，未来的新政府将不得不改写布什政府的偏颇和错误政策。未来如果美国新政府的对外战略调整得法、有力而果断，那么美国将未必会长期陷在中东困局不能自拔，美国与伊斯兰世界的关系也未必会长期紧张。局势的根本扭转，关键看政策的方向。而只要方向对路，美国的战略掉头是很快的，重新关注全球尤其是战略重心东移到亚太的可能依然存在。在这一点上尤其要避免陷入人云亦云的观察窠臼和俗套，保持清醒的估计和关注。
杨鸿玺 中国当代世界研究中心研究员，牛津大学伊斯兰研究中心客座研究员，中国中东学会、亚非学会理事
2008年3月 发于2008年第五期香港《中国评论》。
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