上海官方败诉率6.7％说明了什么　　

识字农夫　　

　　

上海是全国最大的城市。如键入“上海的全国之最”，显示出有上百条之多，其中以市政建设居多，也有姚明的个子、刘翔的跨栏成绩，还有结婚费用之类的。本文介绍上海的“全国之最”，是在“民告官”的行政诉讼中，上海行政机关败诉率是全国最低的。由此可以推断上海政风之淳，官风之正。　　

一、败诉率全国最低的依据　　

　4月29日　，上海高院召开新闻发布会，副院长张海棠向中央新闻单位驻沪机构和本市新闻媒体专题通报了行政诉讼法实施20年来上海法院行政审判工作情况，并发布了10起行政审判典型案例。据报道，过去的20年间，本市行政机关平均败诉率为12.5%，2000－2004年平均为11.5％。此后几年一直在10％以下，2008年为6.7％。为确定这个比例是否为 “全国之最”，笔者曾向负责司法统计的最高法院研究室去信，请求提供2008年全国各省市、自治区行政机关败诉率情况，但至今没有回音。“信访条例”和“政府信息公开条例”是行政法规，只适用行政机关，对法院没有约束力，人家当然可以不理不睬。虽然如此，推断6.7％为全国最低的败诉率，绝非虚言妄测。自从上海高院的新闻发布会以来，笔者不停地在互联网上搜索。只查到山东省省高院在　4月3日　召开新闻发布会，公布的数据是：从2000年到2008年，行政机关败诉率从30%左右下降到2008年的13%；也高出上海一倍左右。至于其他地、县市的中级或基层法院，行政机关在诉讼中败诉率有高有低，高的有百分之百的，低的也有百分之十，但没有低于百分之十的。因法院级别、覆盖面和年限、时间段不同，没有可比性。　　

《最高人民法院公报》是公开发行的刊物，2002年起每年公布全国法院各类案件一审审理情况的统计数字。其中行政案件的总结案数为：2002年84943件，2003年88050件，2004年92192件，2005年95907件，2006年95052件，2007年100683件，2008年109085年。除2006年较前一年稍有下降外，总体上成稳步上升趋势。以上每年审结的一审案件中，以“撤诉”“其他”方式结案的数字不小。以2008年为例，撤诉的有39169件，“其他”的有28060件，二者合计67229件，此外，还有少量的行政赔偿调解案件。这些案件都分不出诉讼中谁胜谁败，不能作为统计基数；剔除这些数字后2002年至2008年的结案数是：2002年为47584件，2003年为44481件，2004年为45375件，2005年为43366件，2006年为41673件，2007年为37619件，2008年为41204件。以上结案数中，判决“撤销”、“履行法定职责”和2005年后增加的新的判决形式“确认违法无效”，都是属于行政机关败诉，这些属于败诉的案件为：2002年13637件，2003年12629件，2004年14624件，2005年16512件，2006年13332件，2007年11589件，2008年11882件。行政机关败诉案件占可统计的基数比例，2002年至2008年先后为： 29%，28%，32%，38%，31%，30%，29%。七年平均败诉率为31%。为了验证上述比例，笔者又把“维持”、“驳回起诉”和“驳回诉讼请求”作为行政机关胜诉案件，由此得出的胜诉率与败诉率相加，符合或基本符合100%，稍有误差的原因是由于最高法院公报中的统计项目七年中有所变动。　　

2002年前行政诉讼情况，笔者无法在最高人民法院公报中找到。但根据　2002年9月23日　《北京青年报》登载的中国社会科学院青年社会科学中心与北京青年报联合组织的为迎接十六大而撰写的中国国情报告（法制篇）中引自《中国青年报》　2002年9月6日　第3版的数字称：“从1990年到2001年，我国各级法院共受理行政诉讼案件70多万件，1995年突破5万件，2001年突破10万件，达到10.06万件。在这些行政诉讼案件中，行政机关的败诉率达到40%左右”。自《行政诉讼法》　1990年10月1日　施行起至2001年的11年3个月行政机关的败诉率达到40%左右，高于2002年至2008年的7年行政机关31%败诉率，由此可以得出：全国自《行政诉讼法》实施以来至2008年的18年3个月中，行政机关败诉率在35.5%左右，而上海同时期平均败诉率为12.5%”。要低于全国败诉率23个百分点；2008年全国平均败诉率29%，而上海为6.7%，低于全国败诉率22.3个百分点。无论是《行政诉讼法》实施以来至2008年败诉率，还是2008年的败诉率，上海与全国平均相差如此之大，因此，确定上海行政机关败诉率为全国最低，不是没有依据的。　　

二、如何解读最低败诉率　　

一方面是行政案件收案量急剧增加，另方面是行政机关败诉率逐年降低，形成了一个“剪刀差”。据2005年12月05日上海东方网-劳动报报道：“政府部门在行政案件中的败诉率近几年却以逐年3％的比例下降”。照此比例下降下去，少则两三年，多则五六年，上海行政机关的败诉率将是0%，也就是胜诉率100%。也许这就是上海法院要“努力开创行政审判更加美好的未来”。如果说现在“民告官”中老百姓还有6.7%胜诉希望，但过若干年后，不诉则已，有诉必败。至于行政机关败诉率下降的原因，上海高院在新闻稿中的解释是 “从行政机关败诉率的总体趋势，反映出随着本市各级法院司法审查力度的加强，本市行政机关依法行政意识逐步强化，依法行政水平不断提高”。照此说法，到了行政机关败诉率为零的时候，依法行政水平将达到完美无缺、白璧无瑕、无可挑剔的境界。天下有道，则庶民不议。民要告官，也找不到茬子了。正如《战国策·邹忌讽齐王纳谏》中所说的“期年之后，虽欲言，无可进者”。到那时，官民和谐，其乐融融，上海各级行政机关将是无违法、无诉讼、无败诉的“三无世界”。到那时——少则两三年，多则五六年后，如果上海还有“民告官”的行政诉讼案件，甚至继续“急剧增长”，那肯定上海老百姓有着好诉、滥诉、恶诉的癖病了，或者如孙东东教授所说的：“不说百分之一百，至少百分之九十九以上精神有问题，都是偏执型精神障碍”。

逻辑推理只讲形式不讲内容。但是如果大前提不真实，结论必定虚假。这里的大前提一是司法公正，二是近二十年来“本市行政机关依法行政意识逐步强化，依法行政水平不断提高”是否符合实际。百分之九十以上的原告败诉的裁判是否公正，这是另一个话题，姑且置之弗论。正是这二十年，我国社会处于转型时期，进入了社会发展的风险期，官民矛盾、干群冲突步入显化期；特别是近十年来，更是贪腐的高发期。2000年胡长清受贿544万元，被判处死刑，如今近陈同海受贿二个亿，只判死缓，可见“行情看涨”。据上海高院称： 行政机关败诉率“2000－2004年平均为11.5％，此后几年一直在10％以下”。但是，正是这段时期，陈良宇处于上海权力的顶峰。利用职务便利，为上海新黄浦集团、上海申花俱乐部等单位在拆迁补偿等方面谋取利益，索取或收受财物共计人民币239万元；擅自决定将上海路桥发展股份有限公司的股权限期转让给福禧投资控股有限公司，给国家造成直接经济损失人民币3.2亿余元；为其弟陈良军违规获得354亩土地使用权，给国家造成直接经济损失3441万余元；帮助某公司从上海市劳动和社会保障局融资，致使10亿元社会保险基金被违规动用而置于巨大的风险之中。陈良宇这些行为的过程，在程序上都是由行政机关操作完成的，使之披上合法的外衣。因奉命执行，我们不认为行政机关对此负有责任，但至少不能作为依法行政楷模吧？上海高院特别强调这段时期行政机关败诉率逐年降低，其用意是耐人寻味的。近二十年来，是经济成分私有比例越来越大，贫富分化越来越明显。上层建筑为基础服务，为统治阶级服务，这是马克思主义的基本原理。行政管理的作为或不作为，因人而异，因地而异。行政执法中，往往管贱不管贵，治弱不治强；在拆除违建中，拆民不拆官，拆小不拆大。折射出中国最大商业城市谀富欺贫的势利心态，且美其名曰“保驾护航”。粗暴执法也不乏其例：有位姓张的黄浦区法院的法官，有次身着便衣路见城管执法粗暴，上前表示异议，结果与没收的器具一起被塞进卡车。要不是后来查明其法官身份，恐怕难不了上海话中的“吃顿生活”。公民合法权益受到侵害，在无法通过司法救济实现维权后，转而进京信访，甚至“集体散步”。虽经多方拦截，但上海进京上访人数离全国前十名只有一步之遥。由此可见，诉讼中败诉率的高低，与依法行政状况好坏，并无必然联系。官方败诉率全国最低，并不意味着上海依法行政水平高于其他省市。　　

对于官方败诉率高低，各地媒体和业界人士是怎样看待的呢？上海媒体对官方6.7%的败诉率当然一片叫好，认为这是上海行政机关依法行政业绩。互联网和外省市媒体一般只有转述而无评论，《南方都市报》因未应邀出席记者招待会，因而稍有微词，说“这一现象背后的原因,显然值得探询”、“民告官官司越来越难打了”。《法制日报》在此前不久以“‘权力’必须服从于法律 行政诉讼法风雨兼程20年”为题，报道了浙江台州中院“异地审理”情况时说：“ 2002年7月，台州市中院悄悄地启动了行政案件的异地交叉管辖。一年以后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%.此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%.”，“ 被最高人民法院行政审判庭肯定地称为‘台州经验’”。更早的如《燕赵都市报》2004年11月10日报道：“河北省大名县法院从去年10月份开始，对行政诉讼审理全面‘提速’，推行当庭宣判。今年来，该院依法判决47件“民告官”案，件件都当庭宣判，行政机关败诉率达到80%以上，被最高人民法院评为全国法院行政审判工作先进集体，受到最高人民法院表彰。该院行政案件上诉率由17%下降到5%，而且没有一起案件被上级法院改判，没有一起案件引起当事人上访”。由此看来，最高法院对上海行政诉讼中行政机关越来越低的败诉率并不看好。最高法院的机关报《人民法院报》甚至没有报道上海高院的新闻发布会，也许是一个信号。　　

三、“新闻”为谁发布

上海高院院长应勇１月１５日在上海市第十三届人民代表大会第二次会议上作的法院工作报告的“依法审理行政案件，促进行政机关依法行政”部分首次披露了2008年行政机关败诉率为6.7%。此次上海高院的新闻发布会也是将行政机关6.7%败诉率作为亮点。但是最高法院和其他省市媒体并不将此作为刷新全国纪录叫好，对老百姓来说，现在打“民告官”官司还有6.7%的胜诉希望，再过三、五年就必输无疑了。既然如此，这个败诉率的新闻上海高院到底为谁发布，向谁示好？

中国民间有“屈死不告状”的传统，《朱子家训》中说“居家戒争讼，讼则凶”。经过几次“普法”和《行政诉讼法》的实施，开启了民众通过诉讼维权的意识。《行政诉讼法》实施初期，作为被告的行政机关经过一年多时间的人员、机构的准备和学习、培训，出庭应诉一般都比较认真。所谓当时“不出庭、不应诉、不举证”是为了证明和比照近二十年来行政机关不断加强法制观念而虚拟的，事实上并不存在。法院在行政审判中，无论是程序还是实体上，还是比较公正。但是，近十几年来，司法公信力越来越低，司法不公成了社会热点问题之一，最高法院的工作报告的反对票达五百多张，这些都是有目共睹的事实。正如鲁迅在《铸剑》中说的“仗义，同情，那些东西，先前曾经干净过，现在却都成了放鬼债的资本”。行政案件增加和行政机关败诉率走低，正是违法行政增加和司法公正度降低的体现。在新闻发布会中，上海高院同时公布了十件被告败诉的不同类型的案例，据说目的是为了促进被告吸取教训，加强依法行政；如果同时按比例随机或连号公布等量原告败诉案例，人们就不难发现官方败诉率6.7%的真相。上海高院还透露，有35%的案件是以原告撤诉结案的。这种结案方式，各地法院都有，并且得到最高法院的首肯。此种结案方式，明眼人一就知道，都是被告处于“下风”、行将败诉的案件；在满足或部分满足原告诉求后，双方达成案外和解，以原告撤诉结案。但上海高院的解释却是：“对一些行政行为虽合法但不合理，或者虽合法但存在瑕疵，以及虽无不当，但当事人存在实际困难的民生类行政案件，在合法性审查基础上，兼顾合理性问题的解决，注重以人民法院提出协调和解建议，当事人案外自行和解，原告撤诉结案等方式，最大程度保障原告实现其合法正当的诉求利益”。案外和解虽然有悖行政诉讼法第56条“人民法院审理行政案件，不适用调解”的规定，但法院主持下达成和解，也不失法院还有公正性的一面。根据最高法院关于执行行政诉讼法“若干问题的解释”第56条第（二）规定，“被诉具体行政行为合法但存在合理性的问题”，是属于“人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”的情形。明明是被告败诉的案件，却成了“合法不合理”被告本应胜诉的案件，法院和行政机关为了体恤民生、高抬贵手而达成案外和解，以原告撤诉结案。否则，被告的败诉率比6.7%还要低得多。本来是体现维护原告合法权益的举措，上海高院却为了替行政机关文过饰非，说尽好话，撑足面子，把仅存的一点公正性也出卖了。何苦来。　　

在上海高院的新闻稿中，以大量篇幅罗列这些年来向行政机关写了多少审查报告，送了多少司法建议，如何如何得到市政府领导的重视和批示，与行政机关举办几次“论坛”，如何如何推进“互动”，好像一个政府职能部门向上级汇报工作；作为国家审判机关，完全看不到居间裁判者应有的中立、矜持、庄重的气度，这实在是自贬其格，对“司法权威”的嘲弄。如上海市长作为被告法定代表人出庭应诉，和一个大饼摊业主作为原告“亲自”出庭一样，照理是体现当事人双方平等，不是什么了不起的新闻。但上海高院对此大加渲染，把行政领导到庭应诉说成是“参与案件的审理”，简直与法官平起平坐了，并肉麻地大加吹捧：“行政领导出庭应诉，参与案件的审理，有助于原告对行政机关的理解和认同，促使其真正服判息诉；有助于行政领导支持和配合法院的协调化解工作，发挥行政领导在协调化解工作中的决策导向作用，妥善化解行政争议……”。似乎只要被告行政领导（不管哪一级）屈驾亲自到庭，就能起到法院所起不到的神奇作用。法院对待地位平等的原被告双方，前倨后恭，跃然纸上。这样的行政审判，被告败诉率目前降到6.7%，并且三、五年后递减为0%，也就不足为奇了。　　

我国法院的性质和地位，大家是理解的。包括一些专家学者在内的许多人，认为当前司法不公是由于司法不独立，行政诉讼中行政首长干预司法。这种看法过于幼稚天真，其实行政领导根本不把诉讼当回事儿，用不着费神“干预”，因为自有法院甘愿充当各级机关及其代表的利益集团的附庸和工具。上海高院的新闻发布就是对此所作的自我表白，其“新闻稿”实际上向市政府的工作汇报稿。此类官样文章，本来直接报送即可，又何必召开记者招待会，还配发照片，视频直播，招来众人嗤之以鼻。