反思香港的公营房屋政策

Vickey　

香港人多地少，寸土寸金，却拥有亚洲第二大公共房屋系统[1]，大约有一半的人口住在政府支持的房屋中，其中约30％的人口（低收入者）住在出租“公屋”（类似于廉租房），另外约20％的人（中等收入者）住在政府出售的“居屋”(类似于经济适用房)。这样香港的楼市就分为两大部分：一半是政府控制的保障性住房，一半是私人房地产。不少人对香港模式大加推崇，认为是中国解决中低收入人群住房问题的样板。

其实从香港的经验来看，采用的无非也是恩格斯《论住宅问题》中资产阶级开出的药方：包括由政府无偿供应土地来修建房屋，降低建筑成本，给购房者低息贷款等等。而恩格斯认为这些都无法彻底解决无产阶级的住宅问题。从香港的实践来看，甚至也满足不了小资产阶级和部分中产阶级的买房要求。

　　

“居者有其屋”理想的破灭　　

香港的“居屋”是为中产阶级或有望上升到中产阶级的无产阶级准备的，可以说正中蒲鲁东主义者的下怀——变租房子为买房子，让中低收入阶层成为小业主。从1978年起，港英政府通过各项资助自置居所计划，包括“居者有其屋”以及“租者置其屋”计划等，鼓励公屋居民和中下收入家庭买房子。政府免费或低价划拨土地，居屋的价格甚至低到市场价格的一半，并且指定财务机构按照特惠条件提供按揭贷款。这一政策到1997年“八万五建屋计划”时，发展到极致。该计划规定每年私人楼宇单位、“居者有其屋”单位和“夹心阶层”住房计划单位供应不少于八万五千个，希望十年内全港七成的家庭可以自置居所，轮候租住公屋的平均时间由六年半缩短至三年。“居屋”一部分是新修建的，还有一部分是公屋转化而来的，政府通过出售公屋,公屋住户优先配售居屋以及首次置业贷款等政策，把公屋的“富户”踢出去，以缓解公屋的压力。

但这种宏伟蓝图只不过是昙花一现。1998年亚洲金融风暴后香港房价5年下跌超过60%。由于香港大部分中产阶级都是把物业作抵押申请楼宇按揭，向银行借取相当于楼价的七成按揭来购买物业，但由于楼价大幅下跌七成，使在高峰期入市的业主拥有的资产价值跌至低于负债。不少人花费一生努力工作，就是为了完成物业的供款，退休后可以有属于自己的物业安享晚年。然而楼价大跌使他们花了数十年才累积得来的财富转眼间化为乌有。如果在负资产期间失业，或被大幅减薪，而无法供款，银行会收回物业拍卖，业主失去物业后仍然要设法向银行还债。香港房地产商认为，大量修建公营房屋使供求关系发生变化，房价大跌拖垮了房地产市场，政府应该放弃居屋政策，让中等收入者去购买跌价后的商品住宅。

2002年香港住房政策发生重大转折，宣布“政府所扮演的角色，是要为有需要家庭提供租住公屋，并退出作为发展商的角色，停止兴建和停止出售资助公营房屋，将干预市场的程度减至最低。”至此“居者有其屋”计划、私人参建计划以及配套的贷款计划破产。[2]1987年港英政府制定的长远房屋规划做出了重大调整，第一次“长远屋策略”主要有两个方向：一是政府为有住房需要的低收入者提供廉租房，二是有限度地兴建较优质的房屋，卖给中等收入家庭。如今政府已经无力维系更多人的住房需求，只能解决社会最底层劳动人民最基本的住宿需求。

“居者有其屋”理想破产，原因是人民的福利和房地产资本家利润之间的矛盾到了不可调和的地步，而政府财政是依赖房地产资本家的。另外，香港贫富差距日益拉大，已形成M型社会，中等收入阶层非常不稳定，特别是在经济下行期，这部分人迅速无产阶级化，原来有望升入中等收入阶层的无产阶级也迅速贫困化，无力供房。根据香港统计处统计，2006年香港的基尼系数高达0.533，而1996年为0.518。“白领”之间的贫富差距也很大，2006年香港金融，保险，房地产和商业服务行业基尼系数达到0.544。

　　

土地财政

香港是奉行新自由主义精神的城市，但是政府仍控制着这个城市最有价值和最稀缺的资源——土地。公共土地通过拍卖、招标或挂牌方式，向私营机构和准公共机构分配土地。这是一种有期限有偿的土地使用制度，政府拥有土地的所有权，房地产商通过“招批挂”获得使用权。香港的批租制度跟殖民地的历史有关。香港大部分土地是英国1898年《展拓香港界址专条》从清政府租让新界得来。由于土地并非香港当局所有，按法理在租借期满之后必须归还，所以在解决土地流转问题时，香港实行了批租制度。这一政策的实质是短期内争取宗主国利益的最大化，尽快地榨干当地居民的财富。这一方式沿袭下来如今还被内地所借鉴。马克思在《论土地国有化》一文中指出在资产阶级掌握政权的情况下，实行土地国有化，并把土地分成小块出租给个人，只会造成他们之间的残酷竞争，引起地租的增长，正是推高房价的罪魁祸首。

政府卖地的收入以及私人房地产市场的高额利润部分构成了香港政府公营房屋的建设资金。公屋和居屋资金主要由两部分构成，一是政府通过拨出资金、低息贷款和免费拨地提供资助，二是房屋委员会通过出租公屋及附属商业楼宇、出售“居屋”获得维护及兴建公共房屋所需的资金。也就是说，这部分建设资金除了部分来源于低收入者上缴的租金外，还来源于商业房地产的地租，以及跨阶层的“补贴”。香港私人楼宇的价格上涨为政府通过土地的二次供给或循环卖地获得的可观收入筹集了更多的公屋建设资金，相反，在房地产市场低迷，私人楼宇价格下跌的年份，政府改善中低收入者居住条件受到很大限制。“回归前之所以没有积极地采取措施改变香港的高地价环境，是因为高地价确为香港带来不少方便。高地价的最大好处是解决香港的财政来源。香港通过卖地、补地价、地租、印花税、物业税，以及征收地产商的所得税，在高峰期，可达财政预算的四成或以上。”（《香港“公屋政策”走在十字路口》《第一财经日报》2005年）。这就形成一种荒诞的因果关联：政府建设和改善低收入家庭住宅的资金要依赖于“跨阶层”的补贴，这样房价就不能降，但高房价又使无产阶级和小资产阶级这种低收入阶层根本无力改善居住条件，并且推高了他们的生活成本。

房地产业是香港的支柱产业，整个香港过去的城市发展的逻辑，挣钱的方法都与地产有关。为什么香港的金融业很发达？因为不断地存款增加、投资增加，这些钱从哪里来呢？是从炒楼里赚来的。当地产成为龙头产业的时候，就会出现一系列问题：首先抬高了城市的生活成本。第二，市区面积那么小，要把获取更多的土地开发，前提必然是拆掉老城区，所以香港的旧房子是不断地被拆的，而每次盖的楼宇价格都会上升。2002年开始公屋居民发生了一场沸沸扬扬的减租风波，公屋居民不止抗议还一纸诉状把房委会告上法庭。这场公屋租金之争耗时数年，期间公屋居民和房委会各有胜诉，直到2007年才尘埃落定。原因一就是大批旧公屋实行重建，新楼的租金是旧楼租金的3倍。大拆大建还造成了很多社会问题。老房子的租户，被安排在边远地区的廉租房。于是，原有的社区网络就解体了，大量人口被赶到边远地区，而且因为打工、孩子上学都还在原来的地方，往返耗时大，很多家庭问题都出来了。在那些边远新市镇，孩子放学后，整天在街上乱逛，父母很晚才回来。这些劳动者甚至发明一种独特的睡眠方法，提早两小时起床，然后上车再睡，所经常看到香港巴士上的人都在睡。

那么香港除了房地产业、金融服务业外，其他产业为什么没能发展起来呢？从历史上来说，英国殖民者根本不可能对香港经济进行长远的有建设性规划，房地产业发达是港英当局以殖民地土地供殖民地财政，转口贸易发达是港英当局在消耗性地利用香港的区位优势，金融业发达是转口贸易生财和房地产业生财后的结果。战后香港制造业的发展，从纺织成衣业到电子产品，是日本在东亚推行产业转移的产物。日本产业升级中，将淘汰的产品与边缘化的技术转移到香港，虽然核心技术仍为日本所控制，但在降低劳动力成本后，却以第三产地的身份重新输往美国市场。八十年代美国继压日元升值后，又压迫港币升值，以扭转对美贸易顺差，再加上劳动力成本上大的差距，于是，香港制造业的90%以上，逐渐转入内地，利用那里更廉价的劳动力，通过来料加工等方式，再向美国等海外市场出口。至此，香港的金融资本、商业资本与当地的产业资本发生了地缘经济上的大分离，资本可以自由流入内地，但是，除了少量的管理和技术人员，香港的产业工人被滞留在本港，也就是形成了一支庞大的产业后备军，使得失业率不能不上升。香港经济的寄生性和畸形发展，正是帝国主义剥削和压迫的结果。如果不改变这种寄生性，香港人民的住宅短缺问题就不可能单凭政府力量获得真正解决。

　　

　　

公屋之忧

香港解决低收入阶层住房的模式是实物供给（大陆的廉租房以补贴为主），由政府无偿或低价供给土地，由法定机构房委会修建公屋或者公私合营建筑房屋。这样理论上房租中就不包括地租和建筑成本，房客付给政府的主要是差饷[3]及管理费。现时香港约有三分一居民、即200多万人居于房委会的67万个，及房协的15万个出租公屋单位。

资产阶级把公屋作为他们一项伟大的慈善事业大加赞美，然而从历史来看，这项事业的起因，并非是爱心，而是一场大火。1953年12月25日石硖尾寮屋（简陋住房）区的一场大火导致58000人无家可归，这也促使当时的港英政府建立徙置区以吸纳居所简陋、卫生环境较差的木屋居民入住，以后香港政府才开始大量建造公营房屋。有意思的是，许多学者认为香港公共房屋的发展并非政府出于仁慈的施政，实为有利可图：透过清理寮屋，政府获得大量的土地以作发展，而且去除了反对力量的躲藏地点。而公共房屋压低了工资增长的需求，也促进了出口工业的发展，是对资本家的间接资助。

香港解决低收入人群住宅的资金多半来源于土地财政和售卖居屋的收入。2003年停售居屋之后，房委会[4]不久就出现房屋财政困难，此前的盈余很快用完。为了解决财政赤字，2004年初香港房委会决定分拆其商业物业及停车场，使其证券化成立领汇基金在香港交易所上市，藉以筹集资金，但受到了公屋居民的抵制，由于公屋商场为房委会仅有的财政主要来源，公屋居民担心公屋商场私有化后，将使房委会唯一的盈利收入来源断绝，最终导致公屋租金上升。此外，由于公屋居民中有不少为老弱长者，他们亦担心公屋商场私有化后以盈利为先，不再提供现有的廉价消费品。他们并认为房委会这行动违反《房屋条例》中房委会需确保为居民提供生活设施的规定。当时两位公屋老人卢少兰和马基召，向香港高等法院申请司法复核，要禁止房委会将资产注入领汇，迫使领汇搁置上市，成为轰动一时的领汇事件。　　

领汇事件让当代的蒲鲁东们有感于“永恒公平”的显灵，对香港的法治大唱赞歌。“法制精神是香港社会得以持续繁荣发展的基石，从领汇事件受到诉讼到最后搁置上市，正是这种法制精神最好的体现。法治是什么？法治就是弱势者权利的最后一个庇护所，无论其是如何弱小，在这个庇护所都能得到公平公正对待。在领汇事件中，2人对决51万人，无力支付诉讼费的领受综援者对决握有2800亿港元财富的投资者，在常人看来简直就是蚍蜉撼大树，但结果是蚍蜉撼动了大树。香港司法体系的透明、独立与公正由此可见一斑。”（《易宪容:认清香港领汇事件的真相》，《南方都市报》2004年12月27日）　　

公屋居民“成功”阻止领汇上市导致2005年1月1日投资领汇的小投资者举行集会，抗议公屋居民“阻人发达”。另一方面，领汇事件亦引发香港对公共资产私有化的讨论，2004年12月25日130名学者及民间人士联合发表圣诞宣言，呼吁社会讨论公产私有化，希望各界正视当下严峻的社会不公平及贫富分化问题。2004年12月30日，超过30个民间团体发出联合声明，反对公共资产私有化。然而“永恒公平”最终没能战胜资本的力量。2005年7月，香港终审法院最终判定房委会胜诉，认为《房屋条例》只要求房屋委员会“确保提供”商场及停车场等设施，并无必须拥有该等设施。2005年11月，领汇重新上市，现在成为亚洲最大的房地产信托基金。截至2008年5月26日，领汇的单一最大股东是TCL(18.35%)。

领汇上市后，果真负面新闻不断，上市未足两年来先后因“加租风波”、“无良裁员”、“商户逼迁”而惹起多场抗议、请愿活动。领汇先以商业原则经营，致力于“资产提升”，部份有发展潜力的商场被列为“重点发展商场”，引入大型连锁店，吸引消费能力较高的人群，小商户或会被迫搬迁或结束营业。2008年领汇大幅度提高商户的租金，不少商户被迫倒闭、商户绝食抗议，屋主医生亦走出来指控诊所被加租被迫加收诊金。不仅如此，领汇还残酷地剥削工人。“自领汇上市后，领汇外判承办商即被踢爆推出三更改为两更制以削减人手，其后再被揭巧立名目合并岗位，要求员工兼顾其它范围的工作，变相裁员。有工会曾估计，领汇接手后已辣手裁走近三千多名的保安员及清洁工，惟仍获聘用的幸存者工时亦被迫由8小时大幅增至12小时。”（星岛环球网 www.stnn.cc《负面新闻不绝 领汇形象受损遭市民连场炮轰》2007年5月1日）

其实，领汇作为房地产信托基金REITs，是从它的老师——美国那舶来的。购买REITs实际上就是购买商业房产的持有权，其收益将主要包含两部分，其中最主要的是从租金收入转化而来的每年固定的股息收入，此外，还有一部分来自于房产增值而带来的股价上扬。TCL不断向管理层施压，要求提高资产回报，大幅提高租金。这种资本主义的融资方式本身就是以资产回报最大化为目的，如果要它考虑“公平”了，就等于不要它存在。

虽然表面上香港的无产阶级能住在便宜的房子里，但无产阶级的生存状况并没因此而改善。工人阶级少交的租金却被金融资本家、商业资本家、工业资本家等刮分，而在经济不景气的时候，甚至连低廉的租金也交不起。在资本主义社会，经济剧烈的周期波动一方面决定着大量失业工人后备军的存在，另一方面又不时地造成大批工人失业并把他们抛上街头。1998年至2003年期间，香港受亚洲金融危机的冲击，经济迅速逆转，失业率高企，裁员、冻薪、减薪持续，消费通缩，公屋综援（综合社会保障援助）户不断增加，至2003年底，已有12万公屋综援户，占全港综援户的12%。2003年公屋欠租涉及4000万元。2008年资本主义世界又发生经济危机，工人和小资产阶级或者失业，或者工资收入下降。据《文汇报》报道，今年四月，公屋欠租飙升：“百年难遇的金融海啸掀起汹涌减薪裁员潮，公屋住户备受冲击，收入减少，公屋欠租率飙升，每月约有2万户欠租，涉及2,680万元。统计处数字亦显示，去年第四季公屋住户月入中位数为11,300元，较第三季下跌1.7%，月入逾万的“万元户”大减3,100人，至第四季的265,300人；住户中经理及行政级人员数目也急跌，由去年第三季10,500人，跌至第四季的7,800人，减幅近26%。”（《公屋欠租飙升 2万户拖2680万》文汇报 2009-04-13）。

　　

香港的住宅问题无不正印证了恩格斯在《论住宅问题》的论断——房屋只不过是一种商品，它背后真正的魔鬼是无孔不入的资本主义生产关系。国家只不过是土地所有者和资本家有组织的总和权力，个别资本家不愿意干的事，他们的国家也不愿意干。住房短缺是资产阶级社会形式的必然产物，这样一种社会没有住房短缺就不可能存在。

二〇〇九年六月六日

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[1]亚洲保障性住房体系最健全的是新加坡，政府兴建的房屋占整个市场的90%，在新加坡由私人兴建的少量房屋大概只有两种：非常豪华的别墅或者是高档的摩天大厦。　　

[2]为了平衡民意，政府从实物补贴变成贷款补贴，推出了无息贷款——置业资助贷款计划。房委会发言人称：房委会推行『置贷』是为了配合政府稳定楼市的措施及减低政府直接参与物业市场，并因无限期停售居屋，改以更符合成本效益的贷款方式协助有需要的市民置业，让他们在选购物业时，无论在地区、楼宇设计、配套设施等各方面都有更多选择。2004年，房委会终止置业资助贷款计划，理由是“以便集中有限的资源为有需要的低收入人士提供资助出租公屋。”（见房委会官方网站）

[3]差饷，是香港对楼宇或物业征收的一种间接税。“差饷”原指警察的工资、薪金。差饷税实行专款专用，原主要用于警政开支，后来扩大用于支付街灯、供水、消防等市政开支。纳税人为楼宇或物业的占有人（使用人），计税依据为估算的物业每年所得合理租值，每年估算一次。　　

[4]房委会在1988年由政府资助转为自负盈亏的财政独立机构，以内部衍生的资金收益，推行公营房屋计划。从1978年到2004年间，售卖居屋为香港政府带来了不少收入，可以补贴出租公屋的费用。这种跨阶层的补贴使政府不需要额外拿出资金来维系公屋制度。