震后：筹资中的困境与困境中的筹资

作者:地球村过客

　　汶川地震半个月来，以国内来源为主的社会捐款已经达到330亿元之巨，远远超出了政府预算内救灾资金。就数量而言，这是中国历史上空前的捐赠活动。

　　然而，时下流行的社会赈灾捐赠模式不具有可持续性，实际上已经使部分地方政府陷入了道德危机。但这并不表示抗震救灾不再需要社会的资金支持。在政府预算资金紧张的情况下，由于恢复重建面临巨大资金缺口，客观上要求社会资源继续参与救灾和恢复重建。要走出筹资的困境，在资金的困境中筹措救灾和灾后重建所需的巨额资金，出路也许在于使社会捐赠资金税收化，同时调整政府支出预算结构。为保证资金使用效益，必须用严格规划的手段来遏制投资冲动，用经济计划的手段来遏制利润冲动，用民主政治的手段来遏制权力冲动。

　　对于中国来说，这也许是一次浴火重生的历史机遇。

A、筹资中的困境

　　无论于公于私，赈灾捐款都是一件好事。

　　在“私”的方面，对于个人，它可以使心系灾区的人们能够向受灾的同胞表达关爱之情，在一定程度上疗治人们被地震惨况所重创的心理；对于企业，它有利于展示企业的社会责任感，塑造企业的社会形象。在“公”的方面，社会资金的介入，为政府组织救灾和重建工作提供了额外的资金来源，在一定程度上缓解了政府预算压力，不失为一个有效的筹资手段。

　　我有条件地支持捐款活动。但在各地政府主导的捐赠活动蓬勃兴起的情况下，我却并不赞同无限制地使用这种筹资手段。相反，我认为赈灾捐款活动必须有节制、有分寸、有规则，——最好干脆将其改头换面。因为在特定的条件下，社会捐款有可能成为一颗社会问题炸弹，其爆炸力与其规模成正比；筹资越多，可能造成越加严重的后果。

　　导致这一状况的，是各方面对于“社会捐赠资金”的理解和期望不尽一致。由于一连串的“误解”和“误操作”，就形成了今日各方面对于捐款问题纷纭论争的态势。为了便于提出解决方案，我试着解释一下这个问题。事情比较复杂，我力求说得简单一些。

　　问题的核心在于捐款的权属。捐款跟税收不同，一般人不会太在乎自己所交税款的具体流向，但却往往把捐款视为“自己的钱”，希望那笔钱流向自己所期望的方向。用比较通俗的话说，很多捐赠人希望“用来买醋的钱不要用去打酱油”。但事情并非这般顺人心愿。使得问题复杂化的是，政府负责组织捐款活动，并负责安排使用社会捐款。但从政府部门的角度看，社会公众捐款是存有“误解”的。按照政府部门“技术官僚”们的“理性”思维，捐款的最有效使用方式，就是把它跟预算内安排的资金捆绑使用，这样才能够在整个救灾和恢复重建计划的框架下，把资金投向最需要钱的环节，实现资金效益的最大化。

　　因此，政府财务专家们也许趋向于相信：捐赠人并没有掌握整个事态的完整信息，对醋的偏好值过高；但从全局的需要来看，醋与酱油都是重要的，那些用来买醋的钱，完全是可以用来打酱油的。

　　有充分的事实表明：公众与政府对于捐款的不同理解，是捐款问题麻烦化的主要心理动力机制。这其中还有一个“小钱转动大钱”的问题，使得问题显得有些……荒谬。因为从捐赠款的来源来看，个人捐赠只占整个捐赠资金流中的很小一部分，大头来自各类企业，但一般地说，企业对于捐赠资金的用途并不关心，它们往往满足于捐款所产生的社会形象，并不在乎政府完全主导捐款的运用。但是，个体捐款者却不一样，他们更关心自己的捐赠资金流向，执着地希望自己掏的钱变成所意向的某个特定区域的特定有形成果。正是这种执着的心态，使广大像我一样也许只拥有千多元捐赠成绩的“微股东”，最终汇聚成了对“董事会”的压倒性影响力量。这是公众与政府在捐款问题上发生争执的貌似荒谬之处。

　　不论合理与否，反正捐款者与政府在捐赠资金的运用问题上，往往难以达成完全一致。进一步为捐款问题注入高能燃料的，是某些地方政府的管理行为。从这半个月的情况来看，由于捐款资金管理理念的不相一致和管理制度的付之阙如，确实有不少政府管理人员干脆顺理成章地把社会捐赠资金视为“第三税收”（第二税收是来自国有资产、资源、资金的非税收入），进而打起了“开源截流”的主意。我担心如果不加节制，这或许将成为点燃捐款炸药筒的星星之火。

　　所谓“开源”者，就是某些地方政府出于政绩的需要，存在无限做大社会捐赠的趋向。据我所知，不少地方和单位已经多次组织了赈灾捐赠活动，包括大型的义演和微型的单位职工捐款。在义演活动上，一些应邀参与的大中型企业在演出人员富于技巧的鼓动下，往往形成一浪高过一浪的“出钱竞标”；即使是小规模的单位捐款，也存在单位领导规定捐款“下限”的情况。

　　使我担心的是，如果对于这些捐款活动不予节制，那么有可能抽掉中国经济发展的很大一部分活力。毕竟，多数积极捐款的企业并不属于暴富行业，多拿出一元利润，就意味着减少一元对未来的投资；在“下限”模式中捐款的个人，则确定无疑地损失了消费能力，——如果“下限”高于自己的自愿捐款额度，那么还会失去某些政治和社会热情。我不认为这些是可以忽视的微小问题。

　　更为严重的问题，是已经暴露出来的“截流”。前几天，曾经有报道说某市政府有意把收获的捐赠资金作三七开，其中三成留作本地救抚资金。这是一些地方政府有意识地把“捐赠”变成另类税收的典型事例。我所知道的更为夸张的事例，是某个并非灾区的县政府打算把收得的捐赠资金三七开，七成馈川，三成自用，其中的一个用途竟然是抵扣地震当天以政府名义向某友好县紧急支援的30万元救灾款。据说该项伟大设想招来上级政府的一顿疯狂笑骂，但我不知道这个充满着“解放思想、敢想敢干”闯王精神的预算平衡计划最终是否被实施。

　　在现行的财政管理机制下，当某些地方政府把捐赠款视为第三税收的时候，权力冲动将影响资金安排的合理性，使得滥用捐款将与滥用税款一样，成为不言而喻的必然结果。而公众对政府捐赠资金管理的质疑，也必将不绝如缕，并在某些条件下成为导致政府信用危机的引爆器。

　　因此，我不赞成政府无节制地运用社会募捐手段。

B、困境中的筹资

　　但使我难堪的是，由于政府预算非常紧张，如果社会捐赠资金断流，救灾和灾后重建资金将出现巨大赤字。据估计，此次汶川地震造成的损失将达数千亿元之巨，而目前财政安排和政府筹集的救灾和重建资金仅有500亿元。虽然恢复重建并不等于弥补损失，实际需要资金也许会小于损失数，但目前筹集的区区数百亿元资金显然满足不了重建的需要。

　　无庸置疑，未来一段时间，在灾区急需资金，而财政投入又十分有限的情况下，资金筹措问题将是抗震救灾和灾后重建中必须优先解决的问题。如何走出这个资金困境？

　　在研究资金筹措计划时，由于上面所说的原因，眼下流行的社会捐赠方式将不会继续保持资金主渠道的地位。一个合理的资金筹措计划，不仅要有利于保障资金来源的充足性，而且要有利于减少公众与政府的争论，有利于政府统一安排使用资金，以便高效推进预定的重建计划。

　　这里，必须设定一个前提：政府不可能随意扩大货币发行。换言之，政府救灾预算难以随意增加。在这样的情境中，筹措救灾重建资金，不能完全指望政府预算，而必须考虑如何调动社会的积极性。

　　但这不等于说备受争议的社会捐赠方式是一道绕不过去的坎。

　　一个有意义的政策选项，是将社会捐赠资金税收化。在最不得已的时候，可以对某些行业和个体开征临时特别税，利用国家强制力，筹集一大块资金。临时特别税最好是一次性征收，原则上不再重复征收。从理论上讲，这一政策选项比广泛提高税率更为合理，不至于冲击整个国民经济。如果征税存在困难，也可以采取浪漫主义宣传家们所说的“微笑税收”，亦即发行特别赈灾彩票。此种彩票的返奖比例和管理成本提成比例应当低于普通彩票，至少可以把40%以上的投注金额汇集到财政的金盆大口里。在恢复重建工作旷日持久的情况下，特别赈灾彩票无疑会吸引无数既有心回报社会又不失自私打算的成熟公民们。

　　这些收入均应作为国家的收入，按照统一的渠道上划中央财政。这样，目前社会捐赠资金管理中收支渠道混乱的情况就不复存在，也相应地减少了遭遇公众质疑的机率。

　　与此同时，财政预算结构调整几乎是不可避免的事情。一些面子性、政绩性支出必须削减，相应增加对灾区的投入。如果震灾伴随宏观经济形势恶化，削减财政供养人员工资以及车辆和办公经费也是必需的。当然，我祈望不要出现后面那种情况。

　　这些是增加收入、加大投入的设想，但还只是整个抗灾重建筹资计划的一个方面。问题的另外一个方面，是如何保障资金用得富有效益。

　　这也是一个涉及多重领域的话题。问题的核心是遏制三大冲动：地方政府的投资冲动会撑大投资规模，承包商的利润冲动会推动成本增加，地方官员的权力冲动会导致资金滥用。对应这三大冲动，我能够想起的法宝是规划约束、计划手段和民主制约。

　　第一要务是做出一个精细的重建计划。在制定重建计划时，不宜单纯强调“建设更加美丽的新**”。在这个口号的驱动下，可能潜伏着盲目追求过度现代化目标的投资冲动。对于政府财务专家来说，过度现代化只能表示着过度的投资。这不是我们的理性选择。我认为，规划新的居民区，外观和功能肯定是重要的，但更重要的是预算约束。必须首先考虑资金供给的可能限度，然后在预算线内通盘考虑外观、功能与适用的需要，在理想与现实之间找到一个比较合理的平衡点。如果采取相反的思维路线，不考虑财力可能，盲目地提出一个现代化到脱离地面的计划，那只能是把恢复重建工作变成国家投资的无底洞。

　　蓝图描绘完毕，实施就是关键。在实施恢复重建计划时，必须制定压缩成本的强硬措施。显然，用市场经济的办法来搞恢复重建，要么得承受建设成本的增加，要么得承受建设质量的降低，或者两罪并受。当然，我们可以空想这样一个情况，就是告诉大大小小的包工头们：“恢复重建是一项道德任务，你们完全不要指望赚钱”。想象起来很不错，但是完全没有现实可能性。我认为最有效的办法，是用计划管理来推进灾区重建。做起来很简单：由政府组建恢复重建公司，这个公司不追求利润指标，只有投资上限和进度、质量指标；所有管理人员均参照公务员发放低薪，并且大量使用志愿者，数月一轮换，一律授予国家荣誉。这样，才能消除利润和收入冲动，才能根本上压缩恢复重建成本。这将使得四川震区成为中国第一个“和谐特区”，而不是权力庇荫下的私人资本竞逐血腥暴利的邪恶金钱战场。

　　针对官员的权力冲动，公开化、民主化似乎是唯一有效的对策。目前的当务之急，是迅速公开捐赠资金的流向情况。否则，政府将无法回应捐资者的质疑，也许可能导致信用危机。最为关键的环节，是由各级政府向社会报告汲纳善款的情况（包括记名捐赠人的捐资情况）以及资金流向。只要能够达到这种效果，多数捐赠人就已经很满意。鉴于我们所说的“灾区”系指广义的灾区，亦即在这次地震中受到有形损害的地区，而捐赠活动中演艺人员们用以掀起捐款人感情波澜的实例，却是狭义的“灾区”，亦即“三川”极震区，因此政府有责任向公众说明那些未指明用途的捐款有可能投向“三川”以外的灾区；“三川”以外的灾区，也有重大的生命财产损失，不应该成为社会关爱的盲点。这个说明是重要的，有助于避免不必要的“挪用资金”误会。如果巨额捐款者（包括企业）指定了具体的受益对象，政府有责任证明自己对指定对象上投入了相应的资金，并且有责任让捐资人看到有形成果；如果在项目完成后尚有节余资金，应当向社会公开其使用计划。

C、困境之外也许是新生

　　总体上看，目前震后筹资的困境，症结在于资金使用管理，但根子却是资金筹措方式，因此必须双管齐下、标本兼治。这说起来很容易，但麻烦在于，这些纸上谈兵并不是可以轻易付诸实现的工作安排。使我们在资金使用问题上面临诸多困难的，不是灾害本身，而是地方政治中常见的过于专断的领导决策机制、过于消沉的官民互动机制、过于隐秘的资金管理机制。在很多地方，官员可以由着性子“解放思想”、“敢说敢干”、“说错做错也不要紧”，而民众只能畏畏缩缩地顺着杆子高唱一个字也不能出错的甜美赞歌。我不相信这样的两元化体制能够保证资金完整和高效运行。

　　半个月的抗震救灾，是一个在生死界限上演绎出来的关于勇气、决心和信念的传奇故事。残酷的事实冲决了我们想像的大堤。跟早先的预想不同，并没有各种机械在震墟中大显神威，相反，更多的是抢险人员们用纤弱的双手去制止大自然的破坏力。然而，这种恶劣的条件，却构成了充分展现人类美德和潜能的绝佳舞台。当地震的能量在地层深处消耗殆尽后，在干涸的血泊之上进行的重建工作将不复具有这样的戏剧性。未来的恢复重建工作注定是冗长的、单调的、乏味的。冗长而且单调乏味的日常工作往往会唤醒我们内心中比较灰暗甚至黑暗的动机，于是衍生出贪污浪费、偷工减料之类的消极故事。

　　四川震后重建是否能够走出这个陈陈相因的套路？相信很多人正在观望。他们在观望中得出的结论，将在未来十年或者二十年的时间里支配着我们国家运势的基本走向。

　　与抢险救灾本身相比较而言，恢复重建更加能够检验人们的意志、信念和能力。